III SA/Kr 585/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie wniosku o dopuszczenie J. P. do udziału w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych postanawia odmówić dopuszczenia J. P. do udziału w sprawie. W toku postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 września 2009 r., Nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Woj. z 2009 r. Nr 632, poz. 4781) w zakresie części załącznika stanowiącego wykaz ulic zaliczonych d kategorii dróg gminnych, tj. w zakresie pozycji nr 1 – ulica A, J. P. złożyła pismo z dnia 10 czerwca 2014 r., w którego treści wskazała m.in., że "wydaje się słusznym, aby w sprawie, w której przedmiotem w części jest również moja własność w postaci działki nr [...] (...) przysługiwał mi status strony (...)". Sąd zakwalifikował powyższe stanowisko J. P. jako wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Według art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z art. 33 § 2 cytowanej ustawy udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Przepis art. 33 cyt. ustawy odwołuje się zatem w obydwu ustępach do pojęcia "postępowania administracyjnego". Zgodnie z poglądami orzecznictwa, w świetle art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II OZ 301/09, publikowane na stronie internetowej NSA, postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09). W rozpoznawanej sprawie skarga złożona została przeciwko uchwale w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 33 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, podejmowana w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest aktem prawa miejscowego (zob. D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz-Kraków 2003, str. 137-144, J. Czerw, I. Krześnicki: Działalność uchwałodawcza rady gminy, Wydawnictwo MUNICIPIUM SA, Warszawa 2005, str. 263 wykazu niektórych aktów prawa miejscowego; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2008 r., II SA/Bk 262/07, LEX nr 506790). Tryb postępowania w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 858 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ugruntowany jest już pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Naczelny Sądu Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 216/12, postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OZ 695/11, postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011 r., II OZ 362/11 i postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowieniu z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 17/08, LEX 459415; postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II OZ 23/14). Przedmiotowa uchwała podlegała zaskarżeniu przez J. P. wyłącznie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z akt sprawy, J. P. nie spełniając wymogów określonych w tym przepisie naraziła się na prawomocne odrzucenie jej skargi na przedmiotową uchwałę postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., III SA/Kr 547/10. Odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Jak podkreśla NSA w postanowieniu z dnia 7 lipca 2010 r., II OZ 657/10, postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego (por. też postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., II OZ 623/10; postanowienie NSA z dnia 17 września 2009 r., II OZ 754/13). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w niniejszej sprawie oddalając jej wniosek na podstawie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie wskazać należy, że podmioty składające wnioski o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika, w sprawie ze skargi wniesionej na uchwałę przez inny podmiot, uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej, wbrew regulacji art. 214 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.