III SA/Kr 586/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusza Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. nr [...] o wznowieniu postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 64, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....] o odmowie przyznania P. K. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 21 lutego 2012 r. P. K. wystąpił do organu I instancji o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego, wskazując na trudną sytuację finansową występującą w rodzinie. Na podstawie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu 9 marca 2012 r., ustalono, że wnioskodawca prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem, zamieszkiwał w domu o powierzchni 169 m2 stanowiącym jego własność oraz posiadał gospodarstwo rolne o powierzchni 3,96 ha (pow. przeliczeniowa 0,21 ha), ponadto pozostawał wraz z synem zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotne bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na dochód rodziny składał się wyłącznie dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 43,47 zł., jednakże wnioskodawca płacił również alimenty dla byłej żony w kwocie 150 zł, co sprawiało, że rodzina pozostaje bez dochodu. Decyzją z dnia [....] 2012 r., znak: [....], Wójt Gminy S. odmówił przyznania P. K. pomocy w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu Wójt wskazał, że wnioskodawcy przedstawiono w dniu 12 marca 2012 r. ofertę podjęcia pracy w formie robót publicznych, natomiast strona odmówiła podjęcia zatrudnienia w ramach prac publicznych argumentując, iż jest w trakcie aplikowania o lepszą pracę, która będzie dla niego korzystniejsza ekonomicznie. Powyższa okoliczność uzasadniała, w ocenie organu, odmowę przyznania pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [.....] z dnia [.....] 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem nr [....] z dnia [.....] 2013 r. Wójt Gminy S. wznowił postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, którego decyzją z dnia [.....] 2012 r., znak [.....] odmówiono przyznania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja z dnia [.....] 2012 r., znak: [....] została uchylona, a SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, przy czym po dacie wydania uchylonej decyzji nastąpiło podjęcie przez P. K. zatrudnienia w ramach robót publicznych, które w dniu wydania decyzji nie było znane organowi I instancji. Decyzją z dnia [.....] 2013 r., znak: [.....], Wójt Gminy S. odmówił przyznania P. K. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia. W uzasadnieniu wskazano, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego poruszono kwestie zamieszczonych ogłoszeń w internecie, pod adresem strony internatowej: [......], dot. gospodarstwa agroturystycznego oraz pobierania dopłaty z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Po wyjaśnieniu przez stronę wspomnianych kwestii, organ nie kwalifikował dochodów z ww. źródeł do jej dochodu przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Ponadto, organ uzupełnił materiał dowodowy o potwierdzenie zatrudnienia wnioskodawcy w ramach robót publicznych, uzyskując z Urzędu Gminy w S. informację pisemną Nr [.....] z dnia [.....] 2013 r., w której wskazano, iż w okresie od dnia 1 maja do dnia 15 października 2012 r., był on zatrudniony w Urzędzie Gminy w S. Analizując dalej zebrany materiał dowodowy, informacje uzyskane w toku postępowania o przyznanie zasiłku okresowego organ I instancji wskazał, że wnioskodawca zasadniczo spełnia warunek dotyczący kryterium dochodowego, gdyż nic posiada on żadnego dochodu, niemniej w sprawie nie występuje żadna dodatkowa okoliczność wymagana w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, uzasadniająca przyznanie zasiłku okresowego. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym brak jest dokumentów potwierdzających zły stan zdrowia czy długotrwałą chorobę strony, jak np. zaświadczeń od lekarza, skierowań na badania czy recept. Biorąc pod uwagę zaświadczenie z Urzędu Gminy w S. o okresie zatrudnienia, organ stwierdził, że stan zdrowia pozwalał stronie na podjęcie zatrudnienia. Złożone przez nią oświadczenia nie wskazują również na wystąpienie takich okoliczności jak bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego lub jakichkolwiek innych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku okresowego. Odnosząc się do opisanej w wywiadzie środowiskowym kwestii bezrobocia wnioskodawcy, organ zauważył, że utracił on status osoby bezrobotnej, podejmując od dnia 1 maja 2012 r. pracę w ramach robót publicznych w Urzędzie Gminy w S. Organ I instancji podniósł, że przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wystąpił z inicjatywą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w celu analizy aktualnej sytuacji materialnej wnioskodawcy, niemniej jednak odmówił on, uzasadniając w złożonym oświadczeniu, że przeprowadzenie kolejnego wywiadu jest bezzasadne. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. K., podnosząc, że argumenty podniesione w decyzji są bezzasadne. W okresie, na który wnioskowany był zasiłek, skarżący pozostawał z synem bez pracy i nie posiadał żadnych środków do życia. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że odwołujący spełniał wymogi art. 38 ustawy o pomocy społecznej, jednakże art. 11 ust. 2 wymaga współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do WSA P. K. podniósł, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe, bowiem w czasie, kiedy złożył wniosek o przyznanie pomocy pozostawał bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego, powodującego konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [.....] 2013 r., nr [.....]. Analiza akt postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane kontrolowane decyzje wskazuje, że miały one zapaść we "wznowionym postępowaniu". Postanowieniem z dnia z dnia [....] 2013 r. nr [....], w którym jako podstawę prawną przywołano m. in. art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 64, poz. 1071 ze zm.), Wójt Gminy S. "wznowił" postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Uznał bowiem, że podjęcie przez P. K. zatrudnienia w ramach robót publicznych, które w dniu wydania decyzji z dnia [.....] 2012 r., znak: [....], nie było znane organowi I instancji, jest nową istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). W "wznowionym postępowaniu" zarówno Wójt Gminy S., jak i SKO orzekło jednakże, jak w zwykłym postępowaniu – odmawiając przyznania skarżącemu żądanego przez niego świadczenia. Nie orzeczono natomiast nic o losach ostatecznej decyzji, która zakończyła zwykłe postępowanie, które następnie "wznowiono" . Takie działanie organów administracji publicznej jest nieprawidłowe. Sąd uznał, że narusza ono przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy po pierwsze, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania należy do postępowań nadzwyczajnych. Po drugie, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co najważniejsze w tym przypadku, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w przepisach procesowych. W tym przypadku Wójt Gminy S., jak i SKO nie rozróżniło charakteru postępowania zwykłego i nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w przewidzianym przez przepisy prawa procesowego trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego, sprawy administracyjnej. Sprawą administracyjną w tym wypadku jest kwestia przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego, uregulowana w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Postępowanie nadzwyczajne, którym jest m. in. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, jest postępowaniem służącym przeprowadzeniu kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jest więc postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego z elementami samodzielności. Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy – wznowienia postepowania – od zaistnienia dwóch przesłanek pozytywnych oraz braku dwóch negatywnych. Po pierwsze, rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Po drugie, wystąpienie jednej z wyliczonych wyczerpująca w art. 145 § 1 podstaw prawnych wznowienia. Przesłanki negatywne natomiast ustawodawca wskazał w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. Skoro w tym stanie faktycznym i prawnym sprawa przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku okresowego nie została zakończona decyzją ostateczną, to wykluczone było wznowienie postępowania. Wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, które zostało zakończone wydaniem przez SKO decyzji w dniu [....] 2013 r., nr [....] uchylającej decyzję z dnia [....] 2012 r., znak: [.....], i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Procesowy skutek ww. decyzji kasacyjnej SKO jest taki, że sprawa "powróciła" do Wójta Gminy S. do ponownego rozstrzygnięcia – a więc ponownego wydania decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego z art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Nie została więc sprawa zakończona decyzją ostateczną, gdyż decyzja kasacyjna nie przesądziła o istocie sprawy, a dała jedynie podstawę do ponownego postępowania. Stanowisko Wójta Gminy S., że podjęcie przez skarżącego prac publicznym jest "nową istotną okolicznością" nieznaną organowi I instancji, który wydawał decyzję jest nieprawidłowe. Przecież, żeby tego rodzaju podstawa wznowieniowa zaistniała, to musi ona istnieć w dniu orzekania przez organ decyzją ostateczną, a nie być znana organowi. Skarżący podjął prace publiczne, jak sam pisze w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu Wójt Gminy S., po wydaniu decyzji z dnia [....] 2012 r., znak: [....], która została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podjęcie przez skarżącego prac publicznych jest więc tylko i wyłącznie elementem stanu faktycznego, które może mieć ewentualne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego, jako elementu wpływającego na ocenę jego współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji (art. 11 ustawy o pomocy społecznej), a nie żadną podstawą wznowieniową. Doszło zatem do nieuprawnionego i wadliwego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Niedostrzeżenie tego błędnego działania Wójta przez SKO powoduje, że również Kolegium działające jako organ odwoławczy, aczkolwiek we wznowionym postępowaniu, dopuściło się naruszeń przepisom postępowania w sytuacji, gdy do kompetencji organu odwoławczego należy oprócz ponownego rozstrzygania także i kontrola prawidłowości postępowania organu I instancji. Rozstrzygnięcie w decyzjach Wójta Gminy S. z dnia [....] 2013 r. oraz w zaskarżonej decyzji jedynie co do meritum, bez orzeczenia o losach decyzji ostatecznej, stanowi naruszenie przepisu art. 151 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Jest to więc także naruszenie przepisu o charakterze materialnoprawnym. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja, utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, jak i postanowienie o wznowieniu zostały uchylone i wyeliminowane z obrotu prawnego jako niezgodne z prawem. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy orzekające organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższych rozważań prawnych, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. W ponownym procesie decyzyjnym będą miały na uwadze również stanowisko, że przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego. Spełnienie bowiem warunków jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest ( w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania. W tym zakresie organy obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Muszą też w należyty sposób uzasadnić dlaczego przyznały stronie zasiłek okresowy w takiej, a nie innej wysokości i co za tym przemawiało (por. m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., sygn.. akt I OSK 1222/12, LEX nr 1291314, a także z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1088/11, LEX nr 1131468. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.