III SA/Kr 587/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję nr [...] Burmistrza z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. M. G. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skarżąca wskazała, że tytułem prawnym do lokalu w którym zamieszkuje jest podnajem, powierzchnia tego lokalu wynosi 36,9 m2, mieszkanie nie ma centralnej ciepłej wody, zamieszkują w nim 3 osoby, a dochody gospodarstwa domowego kształtują się na poziomie 5755,33 zł. Do wniosku skarżąca dołączyła informacje o uiszczaniu opłat za wodę, fakturę VAT nr [...] z dnia 1 października 2013 r. o wysokości opłat za mieszkanie wystawioną dla wynajmującego oraz rachunek nr [...] wystawiony przez wynajmującego dla skarżącej, w którym m.in. wyszczególniono czynsz najmu za mieszkanie w kwocie 479,56 zł, kopię umowy najmu lokalu oraz szereg zaświadczeń potwierdzających sytuację rodzinną i majątkową skarżącej. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2013 r. odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Organ ustalił, że na gospodarstwo domowe skarżącej składają się 3 osoby, a miesięczny dochód w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 639,48 zł i nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury. Organ ustalił również, że wydatki mieszkaniowe skarżącej wynoszą 233,12 zł i składają się na nie: czynsz w kwocie 75,69 zł, koszt zimnej wody – 15,78, centralnego ogrzewania – 88,56 zł oraz wywozu śmieci – 17,10 zł oraz ryczałt z tytułu braku centralnej ciepłej wody w wysokości 35,99 zł. Na tej podstawie organ stwierdził, że skoro gospodarstwo trzyosobowe powinno przeznaczyć na pokrycie wydatków mieszkaniowych 12% swojego miesięcznego dochodu (w tym przypadku: 230,21 zł) to różnica między wydatkami mieszkaniowymi skarżącej a powyższą kwotą wynosi 2,91 zł, a zatem jest niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury (16,62 zł), a zatem niższa od minimalnej wysokości dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że organ za podstawę ustalenia kwoty czynszu przyjął kwotę, jaką wynajmujący ponosi na rzecz spółdzielni mieszkaniowej, a nie kwotę jaką skarżąca jako najemca przedmiotowego lokalu uiszcza tytułem czynszu. Zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zasadnie ustalił wysokość czynszu na kwotę 75,69 zł na podstawie faktury wystawionej przez spółdzielnię mieszkaniową dla właściciela mieszkania zamieszkiwanego przez skarżącą, a nie na kwotę 479,56 zł, jaka zdaniem skarżącej jest kwotą czynszu. W ocenie Kolegium powyższe ustalenie zasadnie wyklucza sytuację, w której czynsz wskazany w umowie najmu musiałby być uwzględniony w wydatkach. Zdaniem Kolegium, zaliczenie wydatków w każdej wysokości przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego byłoby sprzeczne z zasadami racjonalności w gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na dodatki mieszkaniowe, które mają służyć zaspokojeniu podstawowych potrzeb beneficjentów. Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję, zaskarżając ją w całości, a także żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Decyzji tej zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj, art. 2 ust. 1 pkt 1 i 6, ust. 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.; dalej: u.d.m.; 2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez zaliczenie skarżącej jako czynszu opłacanego przez nią wyłącznie czynszu naliczonego przez spółdzielnię mieszkaniową wynajmującemu, podczas gdy skarżąca płaci czynsz najmu wynikający z zawartej przez nią umowy najmu na rzecz wynajmującego w innej, wykazanej w toku postępowania kwocie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że spełnia warunki do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Zwróciła uwagę, że opłaca czynsz ustalony w umowie najmu na poziomie 391 zł miesięcznie oraz ponosi dodatkowe koszty związane z utrzymaniem mieszkania, określone w § 4 umowy. Zdaniem skarżącej w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia jej wydatków mieszkaniowych nie mają żadnego znaczenia koszty, jakie wynajmujący ponosi na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że zamieszkując w innym mieszkaniu wynajmującego uiszczała czynsz w niższej kwocie i otrzymała dodatek mieszkaniowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było przyznanie dodatku mieszkaniowego, który przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m.), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (art. 3 ust. 1 u.d.m.). Ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego wymaga ustalenia wysokości wydatków, a zatem świadczeń okresowo ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (art. 6 ust. 3 u.d.m.), do których zalicza się: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione wyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, jak również wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (art. 6 ust. 4 u.d.m.). W realiach rozpoznawanej sprawy spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania dotyczył podjętych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie wydatków ponoszonych przez skarżącą w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, w szczególności wysokości czynszu (art. 6 ust. 4 pkt 1 u.d.m.). Organy administracyjne ustaliły bowiem wysokość czynszu na kwotę 75,69 zł, wskazując, że ustalenie to nastąpiło na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia 1 października 2013 r. wystawionej przez spółdzielnię mieszkaniową dla właściciela mieszkania zamieszkiwanego przez skarżącą (wynajmującego). Nie dokonując jeszcze oceny prawidłowości ustalenia wysokości czynszu na podstawie takich danych, Sąd przeanalizował treść powyższej faktury VAT (k. 8 akt administracyjnych), która wyszczególnia jako opłaty zależne od spółdzielni: opłatę eksploatacyjną na poziomie 50,55 zł i fundusz remontowy w kwocie 18,45, opłatę na działalność kulturalno-oświatową w kwocie 1,11 zł oraz za przegląd instalacji w wysokości 3,00 zł, jak również odpis wspólnego funduszu remontowego w kwocie 3,69 zł. Ponadto z faktury tej wynikają opłaty niezależne od spółdzielni: zaliczka na centralne ogrzewanie w kwocie 88,56 zł, na wodę w wysokości 15,78 zł oraz energię elektryczną w kwocie 1,50 zł. Łączna odpłatność za mieszkanie na podstawie powyższej faktury wynosi 182,64 zł. Choć z uzasadnień decyzji organów obu instancji powyższa okoliczność wprost nie wynika, proste działanie matematyczne pozwala na stwierdzenie, że do owego "czynszu" organ zaliczył opłaty zależne od spółdzielni poza opłatą na działalność kulturalno-oświatową w kwocie 1,11 zł. Sąd zwraca uwagę, że ustawodawca posłużył się w art. 6 ust. 4 pkt 1 u.d.m. pojęciem "czynsz", które to wyrażenie nie zostało zdefiniowane na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie jest to jednak pojęcie, którego treści normatywnej nie da się ustalić na podstawie obowiązującego prawa. Wypada zatem zauważyć, że stosownie do art. 659 § 1 k.c. przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz, który może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju. Jest to zatem świadczenie okresowe, polegające zazwyczaj na przekazywaniu określonej kwoty pieniężnej w oznaczonych odstępach czasu. Zarazem jest to świadczenie wzajemne najemcy, sprzężone ze świadczeniem wynajmującego, polegającym na "oddaniu rzeczy do używania". Sąd wskazuje, że odwoływanie się w powyższym zakresie do rozumienia pojęcia "czynszu" na gruncie prawa cywilnego jest w pełni uzasadnione, albowiem stosunek prawny, na podstawie którego skarżąca zamieszkuje w lokalu stanowi w istocie najem, uregulowany w art. 659 i n. k.c. W ustawie, w której znajduje się materialna podstawa zaskarżonej decyzji, prawodawca również odwołał się do tego stosunku prawnego, w szczególności w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że takie rozumienie terminu "czynsz" wynika również z jego słownikowego znaczenia. Czynszem w znaczeniu językowym jest "opłata za wynajem lokalu lub innej nieruchomości, wnoszona w określonych terminach" (Słownik języka polskiego, publ. http://sjp.pwn.pl/slownik/2554197/czynsz) oraz "świadczenia z tytułu najmu rzeczy, lokali lub z tytułu dzierżawy" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, pod red. S. Dubisza, Tom I, s. 539). W ocenie Sądu nie było zatem żadnych podstaw aby wysokość czynszu w niniejszej sprawie ustalać na podstawie opłat, jakie wynajmujący zobowiązany jest uiszczać na rzecz spółdzielni mieszkaniowej. Choć opłaty te bywają w mowie potocznej identyfikowane z czynszem, to w istocie nie stanowią tego świadczenia. Ponadto, co istotniejsze, przy ustalaniu wydatków w rozumieniu art. 6 ust. 3 u.d.m. należy brać pod uwagę tylko takie wydatki, które są "ponoszone przez gospodarstwo domowe", a nie przez inne podmioty pozostające poza tym gospodarstwem, w szczególności przez wynajmującego. Należy przy tym uznać za nieporozumienie wyjaśnienie innego sposobu ustalenia kwoty czynszu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził bowiem, że "zaliczenie wydatków w każdej wysokości przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego byłoby sprzeczne z zasadami racjonalności w gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na dodatki mieszkaniowe". Należy zatem stwierdzić, że organ ustalając kwotę wydatków w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zadaniem organu administracji publicznej jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem takiego postępowania ma być ustalenie okoliczności faktycznych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a więc ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistości. Żadne przepisy procedury administracyjnej czy zasady regulujące przyznawanie dodatków mieszkaniowych nie uprawniają organu do modyfikowania okoliczności faktycznych "zasadami racjonalności w gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na dodatki mieszkaniowe". To prawodawca, a nie organ administracji, decyduje bowiem jakim podmiotom przysługują określone prawem świadczenia, a organ administracji publicznej w żadnym wypadku nie może prowadzić postępowania dowodowego w taki sposób, jakby zmierzał zawsze do ustalenia takiego stanu faktycznego, który uniemożliwi zaspokojenie uzasadnionego żądania strony. Trzeba w tym miejscu jeszcze dodać, że organy obu instancji dysponowały szeregiem dokumentów mogących być podstawą ustalenia kwoty czynszu, jaki realnie skarżąca uiszcza w związku z utrzymaniem wynajmowanego mieszkania. Skarżąca dołączyła bowiem do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego kopię umowy najmu, z której § 3 wynika kwota czynszu w wysokości 391 zł (k. 2 akt administracyjnych). Skarżąca dołączyła również rachunek wystawiony przez wynajmującego, z którego wynika, że za październik 2013 r. ma uiść czynsz w kwocie 479,56 zł. Zatem w ocenie Sądu przedmiotem ustaleń w zakresie kwoty czynszu mogło być jedynie wyjaśnienie aktualnej na dzień złożenia wniosku kwoty czynszu, jaki skarżąca uiszcza na rzecz wynajmującego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie uchylił zaskarżoną decyzję stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokonają rzetelnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności ustalą rzeczywiste wydatki mieszkaniowe, jakie ponosi skarżąca w związku z utrzymaniem prowadzonego przez siebie gospodarstwa domowego, uwzględniając w szczególności kwotę czynszu najmu oraz wysokość innych opłat, które skarżąca rzeczywiście ponosi. Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, albowiem skarżąca w toku niniejszego postępowania ich nie ponosiła. Skarżąca korzysta bowiem ze zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. "e" p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.