III SA/Kr 587/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 marca 2020 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania G. B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2020 r. w sprawie uchylenia od miesiąca stycznia do września 2020 r. decyzji z dnia [...] 2019r. nr [...] przyznającej G. B. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, działając na podstawie art. 2 pkt 2, 4 i 5, art. 9 ust. 2 i 4a, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny i prawny. Zaskarżoną decyzją organ I instancji uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] 2019 r. przyznającej G. B. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy 2019/2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustalił, że dochód miesięczny rodziny osoby uprawnionej po zmianach sytuacji dochodowej związane z zawarciem związku małżeńskiego przez matkę wynosi 2434,08 zł, a więc na osobę 811,36 zł czyli przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynoszące 800 zł. W odwołaniu tej decyzji wskazano na niewłaściwe ustalenie dochodu członka rodziny uprawnionego poprzez niewłaściwe ustalenie dochodu J. P. w 2018 r. oraz niewskazanie w uzasadnieniu szczegółów pozwalających na jednoznaczne ustalenie zasadności lub braku zasadności wydanej decyzji, przez co także naruszono zasadę art. 8 K.p.a. W ocenie odwołującego się organ I instancji przyjął niewłaściwie do obliczeń dochody męża matki osoby uprawnionej uzyskane w roku 2018 czyli roku w którym nie stanowili jeszcze rodziny. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia bądź uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć niektóre z zarzutów odwołania należało uznać za uzasadnione. W przepisie art. 24 ustawy uregulowano szczególny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Zasadnie organ I instancji uznał, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wydanej wcześniej decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Niewątpliwie nastąpiła bowiem zmiana w sytuacji rodzinnej osoby uprawnionej do alimentów, do składu rodziny bowiem wszedł małżonek rodzica osoby uprawnionej. Ta okoliczność nie jest kwestionowana. Zasadnie odwołujący podniósł, iż przy obliczeniu dochodu członka rodziny J. P. wliczono jego dochód z roku poprzedzającego okres świadczeniowy czyli z roku 2018, tym samym według organu I instancji łączny dochód rodziny wyniósł w roku 2018 kwotę 29 208,95, miesięcznie 2434,07 zł, na osobę w rodzinie (3 os.) 811,35 zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie w wysokości 800,00 zł. W odwołaniu powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazujące na wykładnię funkcjonalną obliczania dochodu rodziny w sytuacji pojawienia się nowego członka rodziny w okresie po roku poprzedzającym okres świadczeniowym. Oczywiście zmiany osobowe w składzie rodziny mają znaczenie w dochodzie rodziny, ale tylko wówczas gdy nastąpią w ciągu roku kalendarzowego poprzedzającego okres świadczeniowy i tylko proporcjonalne do okresu. Mając powyższe na uwadze Kolegium przeliczyło dochód rodziny osoby uprawnionej także według wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej). Do dochodu G. B. w roku 2018 z tytułu renty w wysokości 10 450,69 zł (przychód 11483,69 zł minus podatek 0,00 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne 1033,51 zł) miesięcznie 870,89 zł doliczono dochód J. P. uzyskany z miesiąca stycznia 2020 r. w wysokości 1529,99 zł. Dane dotyczące dochodu uzyskanego w miesiącu styczniu 2020 r. a zatem z miesiąca następującego po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 9 ust 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów- uzyskanie dochodu grudzień 2019 r. zawarcie związku małżeńskiego). Tak wyliczony dochód rodziny wyniósł miesięcznie 2400,88 zł, na osobę w rodzinie (3 os.) 800,29 zł i przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie w wysokości 800 zł. W konsekwencji należy przyjąć, iż zastosowany przez organ I instancji sposób liczenia dochodu nie mógł końcowo prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż uchylenie decyzji o przyznanym świadczeniu odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wobec stwierdzonego przekroczenia kryterium dochodowego. Fakt, że G. B. jest osobą posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w znacznym stopniu nie zmienia prawa w tym zakresie, że nawet nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego wskazanego w ustawie nie uprawnia organu administracji zarówno I jak i II instancji do przyznania świadczenia. Skargę na tą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł G. B. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez brak właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dogłębnego zbadania sprawy, a tym samym poprzez wybiórczą, jednostronną, nierzetelną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, stąd zaś brak należytego jej wyjaśnienia czym organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej- a co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem poprzez przyjęcie niewłaściwego (zawyżonego) dochodu rodziny, ostatecznie organ wywiódł wniosek, iż świadczenie odwołującemu nie należy się; 2/ art. 80 K.p.a.- poprzez wydanie decyzji przez organ mimo braku rzetelnego zebrania całokształtu materiału dowodowego, braku ustalenia co składa się na dochód rodziny i czy nie zawierają się w ustalonej kwocie składowe, które należy pominąć, z uwagi na fakt, iż są dochodem utraconym; 3/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym zaistnienie istotnych braków w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, z którego nie wynika z jakich powodów organ uznał za zasadne odmowę przyznania świadczenia odwołującemu, pomimo braku dogłębnie przeprowadzonego postępowania dowodowego i powieleniu w tym zakresie błędnej procedury organu I instancji; 4/ art. 138 § 1 p.2 K.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, pomimo, iż zmiana sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny uprawnionego nie miała wpływu na prawo do świadczeń; 5/ błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 3 p.2, 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie dochodu rodziny na poziomie 18.758,26 zł zamiast 17.371,40 zł, a tym samym dochodu członka rodziny w kwocie 811,35 zł zamiast 772,84 zł; 6/ art. 2 pkt 17 c w związku z art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez nieuwzględnienie, ze dochód małżonka matki odwołującego – J. P. otrzymany jednorazowo w 2018 r. jako tzw. trzynasta pensja w kwocie 1386,86 zł jest dochodem utraconym, a przez to błędne doliczenie go do dochodu rodziny w 2018 r. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut dotyczący ustalenia dochodu sprowadza się do zakwestionowania wyliczenia przez organ dochodu rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło dochód rodziny skarżącego. Argumentacje organu II instancji w tym zakresie Sąd podziela. Zarzuty skargi zasadniczo odnoszą się do decyzji organu I instancji, którą Kolegium zakwestionowało przedstawiając swoje stanowisko. Stosownie do art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów(dalej w skrócie u.p.o.u.a), ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie i dochodzie rodziny, należy przez to rozumieć dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, która z kolei nakazuje jako dochód traktować wszelkie przychody podlegające opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych, jak również wymienione enumeratywnie dochody niepodatkowane, w tym alimenty na rzecz dzieci. Przede wszystkim jednak wskazać należy, że - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji do dochodu G. B. w roku 2018 z tytułu renty w wysokości 10 450,69 zł (przychód 11483,69 zł minus podatek 0,00 zł oraz składniki na ubezpieczenie zdrowotne 1033,51 zł) miesięcznie 870,89 zł doliczono dochód J. P. uzyskany z miesiąca stycznia 2020 r. w wysokości 1529, 99 zł. Tym samym łączny dochód rodziny wyniósł miesięcznie 2400,88 zł, na osobę w rodzinie (3 os.) 800,29 zł. Ustawodawca zastrzegł, iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje jedynie wnioskodawcom, którzy nie osiągają dochodu wyższego niż 800 zł na osobę w rodzinie - art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. Bezspornie przekroczenie kryterium dochodowego w rodzinie skarżącego jest niewielkie, wynosi 0,29 zł. Jednocześnie przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie pozostawia organowi żadnej swobody, bowiem nie ma charakteru uznaniowego natomiast spełnienie warunków określonych w ustawie obliguje organ do jego przyznania. Analizując sytuację skarżącego uznać trzeba, że prób dochodowy przekroczył on o 29 groszy. Sytuacji tej, zdaniem Sądu, nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także zasad wyrażonych w ustawie zasadniczej, stanowiących swoisty fundament całego porządku prawnego i budujących aksjologię działań ustawodawcy oraz organów władzy publicznej. Przyznać należy, że 29 groszy w obecnych realiach gospodarczych nie stanowi praktycznie żadnej wartości. Jako najmniejszy nominał zdaje się wyrażać kwotę wręcz pomijalną, za którą nabycie jakichkolwiek dóbr staje się niemożliwe. Podkreślenia wymaga fakt, że 29 grosz stanowi wartość, którą uznać można za nieistotną. Jej wpływ na różnicę zestawianych ze sobą sum praktycznie nie zmienia ich realnej miary. Zgodnie ze wskazaniami art. 31. ust 3 w zw. z art. 32 Konstytucji RP, popartymi utrwaloną w doktrynie i orzecznictwie wykładnią zasady proporcjonalności, osoby, które znajdują się w podobnej sytuacji, należy traktować podobnie, zaś osoby znajdujące się w sytuacji odmiennej należy traktować odmiennie. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, za które to prawa należy uznać w analizowanym stanie faktycznym zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji, jak i zasadę uwzględniania dobra rodziny i pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, wyrażoną w art. 71 Konstytucji RP, aby mogły być ustanawiane, spełniać muszą szereg warunków. Spośród trójelementowej definicji zasady proporcjonalności, ujętej już w wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r., (sygn. akt K 11/94), por. też wyrok TK z 25 lutego 1999 r., (sygn. akt K 23/98.) na uwagę, oprócz zasad konieczności i proporcjonalności sensu stricto, zasługuje szczególnie pierwszy jej składnik, czyli nakaz stosowania zasady przydatności (adekwatności), polegającej na przeprowadzeniu testu weryfikującego, czy używane środki prawne nadają się do realizacji celu. (P. Sarnecki, "Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str.100.) Przekładając tę zasadę na grunt realiów stanowienia i stosowania prawa administracyjnego uznać należy, iż w posługiwaniu się zasadą proporcjonalności chodzi o to, aby państwo i organy administracji publicznej ingerowały w prawa obywateli w sposób rozsądny i racjonalny i nie nadużywały przysługujących im środków i kompetencji, szkodząc w ten sposób obywatelowi. Chodzi także o to, aby były zachowane odpowiednie proporcje między celami działania administracji a ostrością używanych w tych celach środków. (Jan Zimmermann, "Prawo administracyjne", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 166). Dość stwierdzić, iż jednostki dysponujące dochodem o wartości 800,00 zł w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, znajdują się tak naprawdę w sytuacji podobnej, a wręcz nie różniącej się niczym od sytuacji osób, w przypadku których kwota ta wynosi 800, 29 zł. Na tle powyższych rozważań zdaniem Sądu art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów interpretować należy nie tracąc z pola widzenia ratio legis przywołanego unormowania. Jak wskazano już w uzasadnieniu projektu ustawy, jej głównym celem jest pomoc finansowa kierowana do osób, które z powodu niemożności wyegzekwowania należnych im alimentów znalazły się w trudnej sytuacji ekonomicznej i należy im pomóc. Odnosząc się do powyższych założeń trudno orzec, iż potrzeby rodziny w której na jedną osobę przypada dochód w wysokości 800, 00 zł i potrzeby rodziny w której na jedną osobę przypada kwota o 29 groszy wyższa są zgoła odmienne. W toku podjętego we wskazanym kierunku rozumowania nasuwa się wniosek, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie wskazanego przepisu w jego literalnym brzmieniu, bez zważania na cel regulacji, stanowiłoby zaprzeczenie intencji ustawodawcy, dla zrealizowania której normę tę ustanowił. Subsumpcja stanu faktycznego pod normę prawa, mającą w danej sytuacji zastosowanie, okazałaby się nie tylko sprzeczna z podstawowymi założeniami Konstytucji, takimi jak zasada równości (art. 32), sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45), zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3), a nawet szereg zasad płynących z art. 2, który to, co warte podkreślenia, wprost traktuje o obecności w porządku prawnym zasady sprawiedliwości społecznej, ale i doprowadziłaby do wydania rozstrzygnięcia pomijającego spostrzeżenia płynące z doświadczenia życiowego. W przypadku uznania, iż przekroczenie o 29 groszy progu dochodowego, a więc o kwotę o subminimalnej wartości, może pozbawiać skarżącego prawa do świadczenia, należałoby zaakceptować i przyjąć za prawidłowy wniosek, iż deklarowana w art. 2 ustawy zasadniczej zasada sprawiedliwości społecznej przekształciłaby się w tej sytuacji w imitację owej zasady, generującą skutki dotkliwe nie tylko dla skarżącego, ale i rodziny w której egzystuje. Wyprowadzenie takiej treści normatywnej w wyniku wykładni dokonanej w procesie sądowego stosowania prawa godzi zarówno w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, jak i tym samym zasadę sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd, określoną art. 45 Konstytucji, na co Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę nie mógł się zgodzić. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie istotnej. Argumenty na rzecz odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści (por. sygn. akt III SA/Gd 889/16). Rozpatrując sytuację skarżącego należy orzec, że przekroczenie kryterium dochodowego o 29 groszy jest sytuacją wyjątkową, niedającą się porównać z innymi, podobnymi nawet, minimalnymi przekroczeniami. W analizowanym stanie faktycznym kwota wykraczająca poza próg określony w przepisach ustawy nie stanowi kilku czy kilkunastu złotych, lecz wartość symboliczną, niemającą wpływu na realną sytuację finansową skarżącego. Pozbawienie skarżącego posiadającego orzeczenie o niepełnosprawności w znacznym stopniu, ze względu na ów fakt wydaje się być nie tylko kuriozalne, ale i pozbawione racji i uzasadnienia w świetle całości obowiązujących w aktualnym stanie prawnym przepisów. Trudno bowiem wyobrazić sobie sprawnie funkcjonujące państwo, przestrzegające zasady legalności wyrażonej w art. 6 K.p.a., pogłębiające zaufanie do jego organów (art. 8 K.p.a.) oraz uwzględniające słuszny interes obywateli aż do kolizji z interesem społecznym (art. 7 K.p.a.), które pozbawia jednocześnie obywatela świadczenia z uwagi na wartość, którą nazwać można wartością pomijalną. Wspomnieć w tym miejscu należy o istocie zasad ogólnych prawa administracyjnego przekładających się na reguły działania administracji. W ogólnym ujęciu bowiem "zasady" to przede wszystkim normy prawne o podstawowym znaczeniu dla całego prawa lub jego poszczególnych gałęzi, ewentualnie klauzule generalne wyjęte przed nawias po to, aby służyć całemu prawu lub całej jego gałęzi (Jan Zimmernann, "Prawo administracyjne", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 162). Przekładając powyższe wnioski na rozpatrywaną sytuację faktyczną, należy uznać, iż niemożliwe jest w tym wypadku literalne zastosowanie przepisu art. 9 ust 2 wspomnianej ustawy bez naruszenia tychże zasad. Minimalny, a wręcz subminimalny charakter przekroczenia progu dochodowego każe postawić wniosek, że to pozbawienie w takiej sytuacji świadczenia alimentacyjnego skarżącego w istocie doprowadziłoby do niesprawiedliwego, niezgodnego ze wspomnianymi wyżej ogólnymi zasadami potraktowania jednostki, doniosłego i odczuwalnego w skutkach, przy nieznacznej i nieodczuwalnej ipso facto różnicy zestawianych ze sobą kwot. Na marginesie wspomnieć jedynie należy, że od 1 października 2020 r. ma zacząć funkcjonować mechanizm "złotówka za złotówkę", który zakłada, że przekroczenie progu dochodowego uprawniającego do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie będzie skutkować automatycznie utratą prawa do tych świadczeń. Świadczenie będzie wówczas przysługiwać w wysokości pomniejszonej o kwotę przekroczenia kryterium. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej przez Sąd wykładnię przepisów z uwzględnieniem powołanych zasad konstytucyjnych oraz zasad postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.