III SA/Kr 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu 14 maja 2009 r. skarżący W. P. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej "ARiMR"), wniosek o przyznanie na 2009 r. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - strefa ze specyficznymi utrudnieniami (oznaczonej dalej jako "ONW"). Złożony wniosek dotyczył przyznania płatności do obszaru 3 działek rolnych (A o pow. 0,30 ha, B - 1,21 ha, D - 0,79 ha), położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] (działka rolna A), [...] (C), [...] (D), znajdujących się w powiecie [...], gminie Ł, obrębie ewid. Ł nr [...]. Strona łącznie zadeklarowała 2,30 ha do płatności ONW. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony zostało zakończone decyzją Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2009 r. Na mocy w/w decyzji stronie przyznano płatności ONW za 2009 r. w pomniejszeniu. Przyczyną w/w rozstrzygnięcia było ustalenie, że łączna powierzchnia uprawniona do tych płatności była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności i wyniosła 2,28 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło działki rolnej D, w przypadku której pow. uprawnioną oszacowano na poziomie 0,77 ha. Po wydaniu i doręczeniu stronie wspomnianej decyzji ustalono, że powierzchnię uprawnioną do w/w płatności oszacowano nieprawidłowo. Wobec powyższego Kierownik w/w Biura Powiatowego ARiMR wystąpił do Dyrektora OR ARiMR o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia zostało zakończone decyzją Dyrektora OR ARiMR nr [...] z dnia [...] 2011 r., na mocy której stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r. Przyczyną tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w decyzji pierwotnej odnośnie przynajmniej części działek strony nie uwzględniono wyliczonego dla tych działek tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (tj. areału faktycznie uprawnionego do płatności w ramach tych działek, wyliczonego głównie w oparciu o zdjęcia lotnicze). Efektem ponownego rozpoznania sprawy przez organ l instancji, była decyzja Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2011 r., na mocy której przyznano skarżącemu płatność ONW za 2009 r. w pomniejszeniu. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, póz. 427 ze zm.), w związku z § 3 ust. l, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 nr 40 póz. 329 ze zm.), art. 16 ust. l rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną przyznania skarżącemu płatności ONW za 2009 r. w pomniejszeniu było ustalenie, że łączna powierzchnia uprawniona do tych płatności była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarowano do tych płatności i wyniosła 2,18 ha. Zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności dotyczyło działki rolnej A, C i D. W/w niezgodność ustalono na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach w/w działek oraz powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie LPIS. Wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych (pochodzących z 2009 r.) zakwestionowanego obszaru nie pozwalały na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanej odnośnie w/w działek, zgodnie z normami i wymogami prowadzona jest przez stronę działalność rolnicza. Wynikało to z wykrycia na w/w zdjęciach terenu o charakterze drogi (wzdłuż zachodniej granicy działki ewid. nr [...]), siedliska (terenu bezpośrednio związanego z zabudowaniami na działce ewid. nr [...]), zadrzewień (zachodnia cz. działki ewid. nr [...], południowe krańce działki ewid. nr [...]), obszaru nie spełniającego wymogów działki rolnej (zachodnia część działki ewid. nr [...]). Uwzględniając powyższe powierzchnia uprawniona do płatności została oszacowana w przypadku działki rolnej A na poziomie 0,29 ha, C - 1,13 ha, D - 0,76 ha. Zakwestionowane obszary (stanowiące 0,01 ha działki rolnej A, 0,08 ha działki C, 0,03 ha działki D), zostały wykluczone z wniosku strony i potraktowane jako zawyżenia powierzchni uprawnionych do w/w płatności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Podniesiono w nim m.in., że w/w decyzja jest krzywdząca i nie odzwierciedla faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności. Zaznaczono, że wypełniając wniosek oparto się m.in. na pomiarach geodezyjnych związanych z Ewidencją Gruntów i Budynków czy też Rejestrem Gruntów. Decyzją z dnia 16 listopada 2011 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że ustalenia dokonane przez organ l instancji odnośnie płatności ONW za 2009 r. były prawidłowe. Wynika to w szczególności z informacji dotyczących działek skarżącego, zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych i zdjęć lotniczych tych działek oraz okoliczności sprawy. Zdaniem organu odwoławczego powyższe dało podstawy do zakwestionowania obszarów stanowiących 0,01 ha działki rolnej A, 0,08 ha działki C, 0,03 ha działki D, wykluczenia ich z wniosku strony i potraktowania jako zawyżenie powierzchni uprawnionych do w/w płatności. W ocenie organu II instancji materiały uzyskane w toku postępowania jednoznacznie określają sposób użytkowania i stan poszczególnych działek rolnych strony. Dotyczy to w szczególności widocznych na tych zdjęciach granic użytkowania rolniczego, w obrębie których ustalano powierzchnię uprawnioną do płatności w ramach poszczególnych działek rolnych. Zdaniem organu odwoławczego skarżący deklarując powierzchnie do płatności na ww. działkach rolnych skarżący nie uwzględnił terenów, które nie są uprawnione do zadeklarowanych płatności, przeszacował powierzchnie rzeczywiście użytkowane rolniczo, bądź zadeklarował do płatności tereny znajdujące poza działkami ewidencyjnymi wymienionymi w swoim wniosku. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano jedynie na podstawie błędnie odczytanych zdjęć z terenu. Zdaniem skarżącego właściwa decyzja mogła być wydana na podstawie zdjęć lotniczych, opisu terenu oraz dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - strefa ze specyficznymi utrudnieniami. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, a będący podstawą rozstrzygnięcia stan prawny jest wynikiem poczynionych ustaleń faktycznych. Biorąc pod uwagę, że zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych w sprawie, czyli naruszenia przepisów postępowania, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r. poz. 173) zwanej dalej ustawą, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Natomiast w myśl art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany art. 21 ustawy wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w kpa, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te osłabiają pozycję procesową stron postępowania. Jednak wprowadzone szczególne zasady dotyczące postępowania nie zwalniają zupełnie organu z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego jak również przedstawiania dowodów z których wywodzone są określone skutki prawne. Zatem to na organie spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia powierzchni działek skarżącego uprawnionych do płatności ONW. Jak wynika z akt administracyjnych, w gospodarstwie skarżącego miała miejsce kontrola, której celem było zweryfikowanie zgodności danych podanych przez skarżącego we wniosku ze stanem faktycznym. W czasie tej kontroli organ stwierdził, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą zadeklarował we wniosku skarżący. Skarżący we wniosku zadeklarował do płatności ONW trzy działki: • działkę A – położona na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,30 ha, • działkę C – położona na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,21 ha, • działkę D – położona na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,79 ha. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organ ustalił, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW za 2009 rok jest mniejsza niż powierzchnia, którą skarżący zadeklarował we wniosku o przyznanie tych płatności. Niezgodność tą ustalono na podstawie porównania zadeklarowanych powierzchni do powierzchni referencyjnych wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie LPIS. Wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych pochodzących z 2009 r. , nie pozwoliły zdaniem organu na uznanie, że na całej powierzchni zadeklarowanych działek prowadzona jest działalność rolnicza. Organ wskazał bowiem, że wzdłuż zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...] jest usytuowana droga a także na działce tej znajduje się siedlisko. Zaś zachodnia część działki nr [...] jest zadrzewiona, podobnie jak południowe krańce działki ewidencyjnej nr [...]. Z tych względów organy uznały, że do płatności ONW uprawniona jest: • działka A – działka ewidencyjna nr [...] - o powierzchni 0,29 ha, • działka C – działka ewidencyjna nr [...] - o powierzchni 1,13 ha, • działka D – działka ewidencyjna nr [...] - o powierzchni 0,76 ha. Na rozprawie pełnomocnik organu podkreślił, że po zakończeniu postepowania "skarżący bardzo się uaktywnił", co doprowadziło do zmiany stanowiska organu co do powierzchni działek uprawnionych do płatności ONW. Stanowisko to następnie zostało skonkretyzowane w piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. w którym organ wskazał, że w związku z zarzutami skarżącego i dowodami przedstawionymi przez niego wraz ze skargą (fotografiami), właściwa komórka ARiMR dokonała korekty powierzchni ewidencyjno-gospodarczych na działkach nr [...] i [...]. Odpowiednio zatem obecnie do płatności ONW uprawnione są działki: • działka A – działka ewidencyjna nr [...] - o powierzchni 0,29 ha, • działka C – działka ewidencyjna nr [...] - o powierzchni 1,22 ha, • działka D – działka ewidencyjna nr [...] - o powierzchni 0,79 ha. W konsekwencji, stwierdzić należy, że obecne ustalenia organu różnią się od tych, które stanowiły podstawę wydania decyzji, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uwzględnić rzeczywistą powierzchnię gruntów kwalifikujących się do dopłat. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.