III SA/Kr 590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na pismo Wojewody z dnia 20 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia działań nadzorczych postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu uiszczonego od skargi. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2013r. W dniu [...] 2013r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Starosty Powiatu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 31 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały ze stanowiska Starosty Powiatu został odwołany M. K., co było równoznaczne z odwołaniem całego Zarządu Powiatu. Pismem z dnia 4 lutego 2013r. M. K. zwrócił się do Wojewody o uchylenie powyższej uchwały Rady Powiatu jako sprzecznej z prawem. Przedmiotowej uchwale M. K. zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przeprowadzenie wyborów z rażącym naruszeniem zasady tajności głosowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda pismem z dnia 20 marca 2013r. Nr [...] poinformował M. K., iż nie znalazł wystarczających podstaw do podjęcia działań nadzorczych. Organ nadzoru stwierdził, iż tajność głosowania jest uprawnieniem wyborcy, zaś zachowanie radnych naruszających tajność głosowania należy oceniać w kategoriach zachowania norm etycznych czy kultury prawnej, a nie jako istotne naruszenie obowiązujących przepisów, stanowiące przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru dodał, iż podczas sesji w dniu [...] 2013r. zabezpieczone zostało miejsce zapewniające tajność głosowania, z którego niektórzy radni skorzystali. Poza tym brak jest sankcji ustawowych w przypadku nieudania się wyborcy do miejsca zapewniającego tajność oddania głosu oraz brak jest możliwości egzekwowania takiego zachowania. Pismem z dnia 19 kwietnia 2013r. M. K. wniósł skargę na "akt nadzoru Wojewody znak: [...] z dnia 20 marca 2013 r.", zarzucając mu naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowy i domagając się jego uchylenia, ewentualnie stwierdzenia jego bezskuteczności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym piśmie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Poza tym organ nadzoru dodał, iż zaskarżone pismo z dnia 20 marca 2013r. nie jest aktem nadzoru, jak je określa skarżący, lecz zwykłą odpowiedzią na wniesioną interwencję. W piśmie z dnia 10 czerwca 2013r. M. K. odniósł się do argumentów Wojewody podniesionych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego, już sam fakt, że organ nadzoru wnosi o oddalenie skargi (czyli o merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy), a nie o jej odrzucenie świadczy o tym, że jest to akt nadzoru. Poza tym skarżący wskazał, iż organ nadzoru przeprowadził stosowną analizę formalno-prawną sprawy, której nie mógł zakończyć czynnością materialno-techniczną, a jedynie aktem nadzoru. Skarżący stwierdził, iż obowiązujące przepisy nie zawierają definicji aktu nadzoru, a stanowiska przedstawicieli doktryny są pod tym względem rozbieżne. Skarżący uważa jednak, że analiza formalno-prawna Wojewody, zakończona zaskarżonym pismem wskazującym na nieistotne uchybienia przy podejmowaniu przez Radę Powiatu uchwały z dnia [...] 2013r. Nr [...], miała charakter władczy i stanowi akt nadzoru. W dalszej części pisma skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że w/w uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem zasady tajności głosowania, a zatem jest obarczona istotną wadą prawną i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2013r. pełnomocnik M. K. oświadczył, iż skarżący działa w imieniu własnym, a nie w imieniu Powiatu jako jednostki samorządowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi na pismo Wojewody. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Zgodnie z treścią § 2 obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest pismo Wojewody z dnia 20 marca 2013r. adresowane do skarżącego M. K., stanowiące skierowaną do skarżącego odpowiedź Wojewody na jego pismo z dnia 4 lutego 2013r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo to nie jest aktem nadzoru, o jakim mowa w cyt. powyżej art. 3 §2 pkt 7 p.p.s.a. Postępowanie nadzorcze organu nadzoru nad samorządem terytorialnym prowadzone jest wyłącznie z urzędu. Pismo skarżącego z dnia 4 lutego 2013r. wniesione do Wojewody nie wszczęło zatem postępowania nadzorczego na wniosek. W niniejszej sprawie nie doszło też do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu, co potwierdza treść zaskarżonego pisma Wojewody. Z pisma tego w sposób nie budzący wynika, że stanowi ono jedynie odpowiedź udzieloną przez Wojewodę skarżącemu, co wyraźnie zaakcentowano w zdaniu pierwszym tego pisma wskazując, że "w związku z pismem z dnia 4 lutego 2013r. (...) uprzejmie informuję". Wyraźnie też Wojewoda wskazał w piśmie, że nie jest ono aktem nadzoru. Pierwszy akapit tego pisma kończy stwierdzenie "nie znalazłem wystarczających podstaw do podjęcia działań nadzorczych", całe zaś pismo ponownie kończy wyraźne stwierdzenie, że "organ nadzoru nie znajduje podstaw do wdrożenia działań nadzorczych, w trybie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym". Treść tego pisma jednoznacznie zatem wskazuje, że pismo to nie jest aktem nadzoru w rozumieniu przytoczonego powyżej przepisu. Należy zatem uznać, że tego rodzaju odpowiedź udzielona przez wojewodę skarżącemu, pozostaje poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", jak również akt nadzoru. Z tego względu będące przedmiotem niniejszej skargi pismo Wojewody, stanowiące odpowiedź wojewody na wątpliwości skarżącego dotyczące legalności uchwały Rady Powiatu, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika, brak w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na to pismo. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona czynność Wojewody nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że nawet przyjęcie w ślad za skarżącym poglądu, iż skarżone przez niego pismo Wojewody z dnia 20 marca 2013r. stanowiło akt nadzoru, to i tak wniesiona przez niego skarga byłaby niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, albowiem akt nadzoru może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego jedynie przez jednostkę samorządu terytorialnego, co stanowi przejaw konstytucyjnie gwarantowanej sądowej ochrony jej samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. 2013, poz. 595). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący działa w imieniu własnym, a nie w imieniu Powiatu, co wyraźnie przyznał na rozprawie przez sądem w dniu 28 listopada 2013r. Wniesiona przez M. K. skarga na akt nadzoru skierowany przez Wojewodę do Powiatu podlegałaby zatem odrzuceniu ze względu na brak legitymacji skargowej skarżącego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.