III SA/Kr 590/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 30 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego skargę oddala Zarządzeniem nr [...] z 30 stycznia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego, Prezydent Miasta zatwierdził konkurs, w którym kandydatem wyłonionym na stanowisko dyrektora został J. K. Pozostałymi kandydatami byli: skarżący oraz J. G., która w toku konkursu zrezygnowała z ubiegania się o ww. stanowisko. Skarżący pismem z 28 lutego 2017 r. wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższego zarządzenia oraz unieważnienie wyników konkursu. Skarżący zarzucił, że powołanie komisji konkursowej odbyło się za późno tj. w tym samym dniu, w którym odbył się konkurs - 20 stycznia 2017 r., co było, w ocenie skarżącego, niezgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.) i było przyczyną rażących nieprawidłowości w toku działania komisji. Nieprawidłowości te, zdaniem skarżącego polegały na: 1/ dopuszczeniu do postępowania konkursowego J. K. – na podstawie dołączonej do dokumentacji konkursowej karty oceny pracy z listopada 2016 r., podczas gdy od 1 września 2015 r. zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1299/15, nie mógł on pełnić funkcji dyrektora Liceum Ogólnokształcącego; 2/ wydaniu z opóźnieniem zarządzenia o powołaniu członków komisji konkursowej; 3/ dopuszczeniu przez przewodniczącego komisji do odczytania oświadczenia przez kandydatkę J. G., które to oświadczenie nie miało żadnego związku z koncepcją rozwoju szkoły i jednocześnie wyrażało negatywne opinie o skarżącym; 4/ nieprawidłowościach w protokole z posiedzenia komisji – braku informacji o udzielonych odpowiedziach kandydatów; 5/ braku zapoznania się komisji konkursowej z całością koncepcji rozwoju szkoły opracowanej przez skarżącego oraz uniemożliwieniu skarżącemu – jako jedynemu prawidłowo dopuszczonemu kandydatowi, pełnego i swobodnego przedstawienia koncepcji działania i wizji rozwoju szkoły. Prezydent Miasta wydał w dniu 22 marca 2017 r. zarządzenie nr [...] o braku podstaw do uwzględnienia wezwania skarżącego. W uzasadnieniu organ ustosunkowując się do podniesionych zarzutów podał, że: 1/ nie można się było zgodzić się, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2016 r., I OSK 697/16 utrzymujący w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1299/15, spowodował natychmiastowe odwołanie J. K. ze stanowiska. Aby wykonać wyrok organ musiał podjąć szereg czynności, np. unieważnić konkurs na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego przeprowadzony 13 kwietnia 2015 r. i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie, zasięgnąć opinii Kuratora Oświaty w sprawie odwołania Pana J. K. ze stanowiska Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego; 2/ przywołane przez skarżącego przepisy nie narzucały terminu, w którym winna zostać powołana komisja konkursowa, zatem nie został złamany żaden przepis; natomiast D. D., skierowane do skarżącego zawiadomienie o miejscu i terminie posiedzenia komisji, podpisał używając funkcji przewodniczącego komisji, ponieważ w tym czasie otrzymał ustne polecenie jej przewodniczenia; 3/ w protokole z posiedzenia komisji konkursowej znajdował się zapis, że każdy z kandydatów ma możliwość prezentacji zatem nie można było odmówić zabrania głosu J. G. Kandydatka odczytała oświadczenie uzasadniające jej rezygnację z ubiegania się o stanowisko, a nadto odniosła się do faktów powszechnie znanych, przy czym nie zostało podane żadne nazwisko; 4/ § 7 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. nie nakładał obowiązku cytowania odpowiedzi kandydatów. Również wyrok z 8 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1299/15 nie odnosił się do takiego obowiązku. Ponadto skarżący nie wyjaśnił jakich istotnych dla przebiegu procedury konkursowej uwag w odniesieniu do udzielonych przez niego odpowiedzi w protokole nie zamieszczono; 5/ nieprawdziwym był zarzut, że komisja konkursowa nie zapoznała się z koncepcją rozwoju szkoły złożoną przez skarżącego – przeciwnie, koncepcja ta została odczytana, co potwierdził zapis w pkt. 11 protokołu z posiedzenia komisji; ponadto każdy z kandydatów miał tyle samo czasu na przedstawienie swojej koncepcji; 6/ bezzasadny był zarzut skarżącego co do braku bezstronności dwóch członków komisji – D. D. i A. T. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] zatwierdzającego konkurs na dyrektora. Skarżący zarzucił naruszanie : 1/ § 1 ust 2 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez całkowicie wadliwe ogłoszenie o konkursie, tj. brak wskazania informacji o sposobie powiadomienia członków komisji o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego w styczniu 2017 r.; 2/ § 3 ust 1 ww. rozporządzenia poprzez całkowity brak zawiadomienia przez przewodniczącego komisji członków komisji konkursowej o terminie i miejscu konkursu - z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem (zaskarżone zarządzenie zostało wydane dopiero w dniu konkursu, a weszło w życie w dniu 21 stycznia 2017 r.); 3/ § 4 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe lub bezprawne dopuszczenia J. K. do postępowania konkursowego - bez zapoznania z jego dokumentami; 4/ § 5 ww. rozporządzenia poprzez uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia pełnej koncepcji działania i wizji rozwoju szkoły z uwagi na opóźnienie rozpoczęcia konkursu i bezprawnie wprowadzone ograniczenia czasu prezentacji do 10 minut; 5/ § 7 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ww. rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia w protokole z posiedzenia Komisji uchwały o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego oraz niezawarcie weryfikowalnej informacji o udzielanych odpowiedziach kandydatów, w sposób pozwalający na ich ocenę w zakresie ich kompletności, 6/ bezprawne przyjęcie jako załącznika do protokołu oświadczenia kandydatki J. G., której jedynym celem było negatywne przedstawienie skarżącego, co przełożyło się na niespotykany we wcześniejszych konkursach wynik 0-12; 7/ art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.). poprzez bezkrytyczne zatwierdzenie po raz kolejny nieprawidłowo przeprowadzonego konkursu na stanowisko Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego oraz niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w okresie od września do listopada 2016 r., skoro unieważnienie konkursu nastąpiło już wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w grudniu 2015 r. i był czas na podjęcie stosownych działań; 8/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieoparte na materiale dowodowym przyjęcie, że brak było podstaw do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia pomimo zaistnienia szeregu rażących nieprawidłowości, które miały decydujący wpływ na wynik konkursu (wbrew twierdzeniom Prezydenta istniał obligatoryjny termin do powołania komisji). Ponadto skarżący zarzucił, że komisja prowadziła konkurs bez formalnego powołania, na podstawie bezprawnych ustnych poleceń czy sugestii osób trzecich (zaskarżone zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania czyli zgodnie z teorią końca dnia, z dniem 21 stycznia 2017 r.). W odpowiedzi Prezydent Miasta podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, pomimo późnego formalnego powołania komisji konkursowej tzn. wydania w tej sprawie zarządzenia dopiero w dniu konkursu, nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zgadza się z organem, że zasadniczo ww. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 nie przewiduje terminu, w jakim ma zostać powołana komisja konkursowa. Niemniej jednak skoro zgodnie §3 ust. 1 przewodniczący komisji konkursowej zawiadamia jej członków i kandydatów o terminie posiedzenia na co najmniej 7 dni przed tym terminem, to oczywistym jest, że taka komisja powinna zostać powołana formalnie w terminie umożliwiającym przewodniczącemu wykonanie jego obowiązków. Właściwie nie wiadomo dlaczego organ dopuścił się takiej niestaranności legislacyjnej skoro już w poprzednim postępowaniu podnoszone były zarzuty w tym zakresie, a organowi znane były osoby mające być członkami komisji (co potwierdza wydruk historii procesu legislacyjnego dołączony do odpowiedzi na skargę – projekt został przygotowany 11 stycznia 2017 r., a następnie był akceptowany i podpisany bez poprawek). Przyszły przewodniczący (D. D.) w wymaganym terminie (a więc formalnie jeszcze przed swoim powołaniem) zawiadamiał członków i kandydatów o dacie i miejscu posiedzenia. Wszyscy kandydaci, w tym skarżący (k. 8 akt administracyjnych) zostali zawiadomieni z wymaganym wyprzedzeniem; wszyscy stawili się w terminie – Sąd uznał więc, że opóźnienie nie wpłynęło w ogóle na rozstrzygnięcie konkursu. Niezasadny był przy tym zarzut, że skoro zarządzenie nr [...] w sprawie składu komisji konkursowej zostało podpisane 20 stycznia 2017 r. to weszło w życie dzień po przeprowadzeniu konkursu. Z literalnego brzmienia § 3 zarządzenia wynika wprost, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Skoro zarządzenie zostało podpisane 20 stycznia 2017 r. to z tym dniem wchodziło w życie. Ze skargi wynika dodatkowo, że to właśnie konieczność oczekiwania na podpisanie ww. zarządzenia spowodowała opóźnienie w rozpoczęciu posiedzenia komisji konkursowej. Sąd nie miał więc wątpliwości, że w momencie rozpoczęcia procedowania, członkowie komisji działali na podstawie formalnego powołania ww. zarządzeniem. Należałoby powtórzyć również za poprzednio orzekającym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że czas pomiędzy powołaniem komisji, a konkursem nie miał wpływu na wynik konkursu ponieważ oferty konkursowe są otwierane dopiero w dniu konkursu. Opóźnienia w powołaniu składu komisji nie ograniczyły więc możliwości prezentacji poszczególnych kandydatur. Niezasadny był również zarzut naruszenia § 1 ust 2 pkt 6 ww. rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez brak wskazania w ogłoszeniu o konkursie informacji o sposobie powiadomienia członków komisji o terminie i miejscu przeprowadzenia postępowania konkursowego w styczniu 2017 r. W aktach znajduje się wydruk ogłoszenia, gdzie na samym wstępie wskazano planowany termin i miejsce konkursu oraz (pkt 7) zaznaczono, że przewodniczący komisji zawiadomi nie później niż na 7 dni o terminie posiedzenia. Akta administracyjne potwierdzają, jak już powyżej Sąd zauważał, że zawiadomienia zostały doręczone w wymaganym terminie. Niezasadny był zarzut bezprawnego dopuszczenia J. K. do udziału w konkursie, a przede wszystkim "bezkrytyczne przyjęcie oceny jego pracy za okres od 1 września 2015 r. do listopada 2016 r.", kiedy to sprawował funkcję dyrektora na podstawie konkursu "prawomocnie unieważnionego". W ocenie Sądu "unieważnienie konkursu", na podstawie którego J. K. pełnił funkcję dyrektora nie powoduje, że okoliczność tę należało uznać za niebyłą. Uprawnione więc było przedstawienie komisji konkursowej karty pracy za ten okres – ocena J. K. zasadniczo dotyczyła faktycznego wykonywania powierzonych mu obowiązków. Formalnie J. K. został zresztą odwołany dopiero 28 listopada 2016 r. zarządzeniem nr [...]. Gdyby przyjąć optykę skarżącego, to pomimo faktycznego wykonywania funkcji dyrektora, J. K. nie mógłby otrzymać wynagrodzenia za ten okres z powodu "unieważnienia konkursu". Nie jest więc tak, jak zdaje się rozumować skarżący, że stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta w zakresie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (tu: Liceum Ogólnokształcącego) niweczy automatycznie wszystkie faktyczne i prawne skutki powołania i sprawowania tej funkcji przez osobę, która wygrała unieważniony konkurs. Nieusprawiedliwione były również zarzuty o ograniczeniu czasu wystąpienia poszczególnych kandydatów do 10 min. Już poprzednio orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwracał uwagę na niezasadność zarzutu zbyt krótkiego czasu, jaki skarżący miał na prezentację swojej koncepcji, gdyż wprowadzenie takiego ograniczenia czasowego przez komisję było dopuszczalne, a każdy z kandydatów miał tego czasu tyle samo. Skoro członkowie komisji zapoznawali się z dokumentami przedłożonymi przez kandydatów, w tym w szczególności z koncepcją funkcjonowania i rozwoju Liceum Ogólnokształcącego to nie wydaje się, aby zaplanowanie ustnej 10 minutowej prezentacji uniemożliwiało skarżącemu przedstawienie swojej osoby i zaprezentowanie głównych tez przygotowanej koncepcji. Sąd zwraca uwagę, że obecnie powszechnym jest na szeregu konferencjach naukowych, przedstawianie swoich referatów w formie 10-15 minutowych wystąpień, obejmujących istotę poruszanych zagadnień. W ocenie Sądu bezzasadny był również zarzut dopuszczenia do głosu J. G. i umożliwienie jej odczytania oświadczenia o rezygnacji z udziału w konkursie. Formalnie J. G. miała zagwarantowane 10 min na swoją prezentację. Sąd przyznaje, że w odczytanym oświadczeniu kandydatka wskazała na "niehonorowe zachowanie" skarżącego jako przyczynę rezygnacji, niemniej jednak odwołała się do faktów powszechnie znanych członkom komisji (skarga dotycząca poprzedniego konkursu, oparta na zarzutach o nieprawidłowościach w wyborze reprezentantów Rady Pedagogicznej do komisji konkursowej – podniesionych po przegraniu konkursu przez skarżącego, który ówcześnie był dyrektorem, a więc organizował wybory). Jednakże oświadczenie J. G. (zawarte na jednej stronie kartki papieru) było na tyle krótkie, zwłaszcza w części dotyczącej oceny postępowania skarżącego, że trudno zarzucić przewodniczącemu komisji, że natychmiast nie odebrał głosu kandydatce. Nie można też zarzucić braku obiektywizmu komisji ponieważ "bezprawnie przyjęła oświadczenie kandydatki". Załączenie do protokołu z posiedzenia komisji tekstu złożonego oświadczenia było zgodne z prawem – protokół odzwierciedlał bowiem tok posiedzenia. Nie mają też znaczenia dla oceny prawidłowości procedowania komisji konkursowej powody, dla których poszczególni kandydaci wzięli udział w konkursie. Sąd administracyjny badający prawidłowość zarządzenia zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora szkoły bada prawidłowość procedur, a nie motywacje kandydatów na stanowisko czy też merytoryczną zawartość przedstawianych przez nich koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. W ocenie Sądu odczytanie na posiedzeniu komisji konkursowej oświadczenia jednego z kandydatów, który został dopuszczony do postępowania konkursowego, mogłoby wpłynąć na ocenę skarżącego, gdyby odwołano się w nim do nowych, zniesławiających informacji. Okoliczności takie nie wynikają jednak z akt sprawy, a i sam skarżący nie wskazał na tego typu fakty. Wynik głosowania członków komisji konkursowej nie jest więc dowodem braku bezstronności komisji konkursowej. Sąd zauważa również, że skarżący wystąpił przed komisją po odczytaniu oświadczenia przez J. G., a więc była to psychologicznie korzystniejsza sytuacja gdyby oświadczenie zostało odczytane tuż przed głosowaniem. Nie są zrozumiałe również zarzuty (oparte o §7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r.) o braku zamieszczeniu w protokole uchwał o dopuszczeniu kandydatów do postępowania konkursowego, skoro takie uchwały podjęto i wymieniono je w pkt 10 protokołu, a teksty uchwał stanowią załączniki do protokołu. Są uznał również za niezasadny zarzut naruszenia §7 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez niezawarcie weryfikowalnej informacji o udzielanych odpowiedziach kandydatów, w sposób pozwalający na ich ocenę w zakresie ich kompletności. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd podkreśla, że orzekający poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwracał uwagę na odmienny, niż obecnie, tryb procedowania przyjęty przez samą komisję konkursową, a polegający na podaniu treści pytania, informacji o odpowiedzi i określenia jej stopnia poprawności i kompletności. W tej sytuacji Sąd uznał, że obradująca ówcześnie komisja sama uznała, że wskazanie, że na zadane pytania udzielono odpowiedzi ocenionych przez komisję jako wyczerpujące lub niewyczerpujące nie spełniało wymogu podania "informacji o udzielonych odpowiedziach". Natomiast w rozstrzyganej obecnie sprawie, komisja zdefiniowała sposób rozumienia "informacji o udzielonej odpowiedzi" jako określenie jej stopnia poprawności i kompletności (np. odpowiedź wyczerpująca, częściowa, niepoprawna). Orzekający więc obecnie Sąd uznał, że sposób sprecyzowania na czym będzie polegał zapis protokołu w części dotyczącej "informacji o udzielonych odpowiedziach" spełnia wymogi ww. §7 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. Trudno bowiem wymagać, aby w protokole streszczano lub przytaczano in extenso całą odpowiedź kandydata, skoro ani przepis tego wyraźnie nie wymaga, ani też nie jest to uzasadnione potrzebami oceny kandydatów przez członków komisji lub orzekający następnie sąd administracyjny. Wymagane jest jedynie podanie treści zadawanych pytań, a nie treści udzielanych na nie odpowiedzi. Sąd zauważa ponadto, że takie opisowe informacje o udzielonych odpowiedziach są uzasadnione tokiem postępowania konkursowego. Członkowie komisji są obecni przy udzielaniu odpowiedzi, a więc cała wypowiedź kandydata jest im znana; głosują zresztą bezpośrednio po wysłuchaniu kandydatów. Zapisy protokołu nie są więc aż tak istotne do wyrobienia sobie zdania przez głosujących. Z kolei sąd administracyjny nie może badać merytorycznej zawartości odpowiedzi na pytanie i weryfikować swojej oceny z oceną pytających. Nawet więc jeżeli poszczególni kandydaci nie zgadzają się z zawartą w protokole "informacją o udzielonej odpowiedzi" typu "niepoprawna", "częściowa", "niewyczerpująca" to tego typu zarzuty nie mogą podważać prawidłowości zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, ponieważ dotyczą merytorycznej oceny poszczególnych kandydatów na stanowisko. Sąd uznał więc, że nie został również naruszony, obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, art. 36a ustawy o systemie oświaty. Sąd nie dopatrzył się bowiem zarzucanych naruszeń prawa materialnego. Nie zostały również naruszone przepisy procesowe, w szczególności wymienione w skardze art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 3, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie podważył bowiem stanu faktycznego ustalonego przez organ, a jedynie kwestionował sposób interpretowania i stosowania wymienionych w skardze przepisów ustawy o systemie oświaty i ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zasadzie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.