III SA/Kr 592/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Decyzją z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 7 pkt 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania K. J. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów: dojazdu do szkoły do N, zakupu trzepaczki do dywanów, szczotki do modelowania włosów, sztucznych kwiatów, firanki kuchennej, naprawy odkurzacza, roweru dla córki, szafek kuchennych i pokojowych, wykładzin podłogowych i odklejonych płytek, baterii łazienkowej i kuchennej oraz naprawy małego robota kuchennego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2013 r. K. J. wystąpiła do organu I instancji - Burmistrza Miasta - o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów: dojazdu do szkoły do N, zakupu trzepaczki do dywanów, szczotki do modelowania włosów, sztucznych kwiatów, firanki kuchennej, naprawy odkurzacza, roweru dla córki, szafek kuchennych i pokojowych, wykładzin podłogowych, odklejonych płytek, baterii łazienkowej i kuchennej oraz naprawy małego robota kuchennego. Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego z uwagi na to, że nie są to niezbędne potrzeby życiowe. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że K. J. zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką K. Jest ona osobą zaliczoną do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 marca 2014 r. Wnioskodawczyni zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, a córka uczęszcza do szkoły podstawowej. Dochód jej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w grudniu 2012 r., wynosił 749,14 zł, na który składały się alimenty na córkę w kwocie 260,00 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 106,00 zł, dodatek mieszkaniowy w kwocie 135,14 zł i zasiłek okresowy w wysokości 250,00 zł. Zaznaczono, że K. J. nadal informuje, że oprócz wyżej wskazanego dochodu rodziny, utrzymuje się z córką z pożyczonych pieniędzy od znajomych matki z Chicago, przy czym nie wskazała kwot, ani adresów tych osób. Podano, że zweryfikowane kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny wynosi 912,00 zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono też, że ponieważ zgłaszane przez K. J. potrzeby nie są niezbędnymi potrzebami bytowymi, odmawia się przyznania jej na te cele pomocy w formie zasiłku celowego. Zaznaczono jednak, że ośrodek pomocy społecznej nie pozostawił jej rodziny bez pomocy, gdyż przyznał jej zasiłek okresowy od stycznia do lutego 2013 r. w wysokości 162,00 zł miesięcznie i opłacił córce obiady w szkole na okres od dnia 2 stycznia do dnia 27 czerwca 2013 r. Ponadto nadmieniono, że K. J. otrzymała w styczniu 2013 r. jednorazowy dochód w kwocie 750,00 zł, tj. zasiłek okresowy za 3 miesiące. Od powyższej decyzji K. J. złożyła odwołanie, w którym nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem przez organ I instancji. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że strona uzyskuje wsparcie ze środków przeznaczonych na pomoc społeczną, bowiem MOPS przyznał jej zasiłek okresowy na styczeń i luty 2013 r. w wysokości 162,00 zł miesięcznie na zaspokojenie potrzeb bytowych, a ponadto opłacił córce obiady w szkole na okres od 2 stycznia do 27 czerwca 2013 r. Organ uznał tym samym za niezasadne zarzuty odwołania, że pracownicy MOPS nie pomagają w rozwiązywaniu problemów życiowych i nie słuchają petentów. Jak wynika z pisemnej informacji MOPS z dnia 15 lutego 2013 r., K. J. w roku 2012 otrzymała świadczenia z pomocy społecznej na łączną kwotę 3.698,06 zł, co oznacza że przeciętnie w każdym miesiącu tego roku uzyskiwała wsparcie finansowe w wysokości ponad 300 zł. W końcowym fragmencie uzasadnienia Kolegium podniosło, że potrzeby wykazane we wniosku nie są niezbędnymi potrzebami bytowymi, dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji okazało się prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję SKO K. J. podniosła, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, a poza tym opiera się na fałszywych przesłankach, bowiem, jak twierdzi, nie pobierała świadczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargę nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz.182, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl ust. 2 ww. przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładnia art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest więc przewidziany na pokrycie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą i osób dla niej bliskich. Użyte w treści wskazanego unormowania sformułowanie "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej orzekający na jego podstawie ma możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Istotnie organ administracji ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może przyznać lub odmówić przyznania pomocy, niemniej jednak, działanie organu doznaje w tym zakresie ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Treść i zakres ochrony słusznego interesu osoby ubiegającej się o pomoc sięga bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes ogółu, w tym także i innych beneficjentów. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Powyższe wskazuje, że uznanie administracyjne, w ramach którego organ pomocy społecznej działa w tego rodzaju sprawach, obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób ubiegających się o wsparcie. Organ pomocy nie ma zatem obowiązku przyznania świadczenia w żądanej i w oczekiwanej przez wnioskodawcę wysokości. Celem pomocy społecznej jest bowiem jedynie pomoc i wspieranie osób i rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie im niezbędnych potrzeb, zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się, a nie zapewnianie stałego źródła dochodów (art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej). Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Reasumując, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego organy zobowiązane są wskazać kryteria, jakimi kierowały się podejmując określone rozstrzygnięcie, gdyż te podlegają właśnie ocenie sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji zasadnie stwierdziły, że w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi tego rodzaju sytuacja, która przemawiałaby za przyznaniem jej zasiłku celowego na wymienione we wniosku potrzeby. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", wymienione w art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc pojęciem prawnie niedookreślonym i wymagającym indywidualnego podejścia. Przyznanie stronie pomocy uzależnione jest zatem nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi bowiem także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1962/07, LEX nr 467105). W ocenie Sądu zatem, chodzić musi przede wszystkim o potrzeby, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia wnioskodawcy (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). W ten kanon wpisują się również potrzeby w postaci niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw, które jednak wyłącznie zabezpieczają byt, a nie podnoszą jakości funkcjonowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji trafnie uznały, że wymienione we wniosku o przyznanie świadczenia wskazane cele, które miałyby zostać objęte pomocą, tj.: dojazd do szkoły do N, zakup trzepaczki do dywanów, szczotki do modelowania włosów, sztucznych kwiatów, firanki kuchennej, a także naprawę odkurzacza, roweru dla córki, szafek kuchennych i pokojowych oraz małego robota kuchennego, jakkolwiek potrzebne skarżącej, nie stanowią niezbędnych potrzeb bytowych. Należy mieć przy tym na uwadze, że w ramach uznania administracyjnego organy administracji mają prawo do oceny zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz finansowych możliwości ośrodków pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1323/10, LEX nr 750643). Stąd chociaż przynajmniej niektóre ze zgłoszonych przez skarżącą celów, jak słusznie zauważyła sama skarżąca, mogłyby zostać uznane za potrzeby, które pozwoliłyby zabezpieczyć podstawowe czynności bytowe, bo mieszczą się w ramach pojęcia drobnych remontów (np. wymiana wykładzin podłogowych z tym jednakże zastrzeżeniem, że występuje sytuacja złych warunków higieniczno – sanitarnych w pomieszczeniu, a pokrycie kosztów wymiany wykładzin spowoduje usunięcie tych nieprawidłowości i umożliwi dalszą egzystencję beneficjenta w lokalu, czy uzupełnienie odklejonych płytek, naprawa baterii łazienkowej i kuchennej, jeżeli rzeczywiście są one uszkodzone i nie można z armatury korzystać), to jednakże w gestii organów pomocy społecznej pozostawała ocena zasadności pokrycia tych wydatków w kontekście celów i zasad ustawy o pomocy społecznej. Wiadomym jest, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Dlatego w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Nadto wskazać należy, że pomoc społeczna udzielana przez uprawnione organy ma charakter subsydiarny, służąc doraźnie beneficjentom znajdującym się w trudnej sytuacji bytowej. Założeniem tej pomocy jest przy tym współpraca beneficjentów z organami socjalnymi, ukierunkowana na aktywizację osób potrzebujących i ich docelowe uniezależnienie od pomocy społecznej. O współpracy takiej nie sposób mówić w sytuacji, w której skarżąca nie wyjawia w sposób przekonujący wszystkich źródeł swoich dochodów, przez co pozbawia organy administracji możliwości oceny jej rzeczywistej sytuacji materialnej. Niezależnie jednak od powyższego, zasadnie wskazały organy administracji, że spełnienie kryterium dochodowego nie oznacza automatycznego przyznania zasiłku, ani obowiązku organu przyznania go w żądanych rozmiarach. Rozważane winny być okoliczności związane z niezbędnymi potrzebami rodziny, ale i wielkość środków pozostających w dyspozycji organu z przeznaczeniem na tę formę pomocy jest tak samo istotnym wyznacznikiem. Dlatego też rozstrzygnięcia organów administracji w niniejszej sprawie z powołaniem się na miarkowanie udzielanej pomocy posiadanymi funduszami oraz liczbą beneficjentów zostały umotywowane w sposób zupełny i przekonujący. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.