III SA/Kr 594/24

| Dnia 12 sierpnia 2024 r. | | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak, Sędzia WSA Ewa Michna (spr.), , Protokolant: Starszy Referent Monika Kostecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2024 r., sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 lutego 2024 roku, nr SKO.NP/4115/35/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 12 stycznia 2024 r. Burmistrz Gminy Ciężkowice odmówił skarżącej (B. W.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust.1 i art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 323) - dalej: "u.ś.r.". Organ przyznał, że matka skarżącej z powodu m.in. amputacji kończyny dolnej, choroby serca i podeszłego wieku potrzebuje opieki i nadzoru przez całą dobę. Potwierdza to również karta oceny stanu pacjenta według zmodyfikowanej skali Barthel, sporządzona przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej, w której matka skarżącej otrzymała tylko 35 punktów na 100 możliwych. Jednakże wymagająca opieki ma jeszcze sześcioro innych dzieci, z których czworo zamieszkuje w tej samej miejscowości. Zdaniem organu, przy dobrej organizacji dnia mogą oni uczestniczyć w opiece nad matką choćby w niewielkim zakresie lub też finansowo. Ponadto zamieszkuje ona z mężem (posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz wnuczką, którzy również mogą pomóc w sprawowaniu opieki. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zarzuciła też, że organ błędnie uznał, że jej rodzeństwo, ojciec oraz jej córka mogą również sprawować opiekę nad matką. Wyjaśniła, że rodzeństwo złożyło oświadczenia, że nie jest w stanie zapewniać matce pełnej i niezębnej opieki. Wskazała, że jej ojciec (mieszkający z matką) sam posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Natomiast córka (wnuczka niepełnosprawnej), która przebywała u dziadków w dniu, w którym przeprowadzano wywiad środowiskowy, na stałe zamieszkuje na Śląsku, w związku z tym błędnie została uznana przez pracownika socjalnego za osobę zamieszkującą z matką skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z 23 lutego 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji w zakresie dokonanej przez niego odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji miał bowiem obowiązek zbadać, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ust.1b u.ś.r., z wyłączeniem jednak tej części tego przepisu, która w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Pomimo tego, w ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, ponieważ nie zostały spełnione wszystkie warunki wymagane do przyznania świadczenia, a to dlatego, że ustalone zostało, że osoba wymagającą opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek tej osoby nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynikało, że mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 8 maja 2023 r., z którego wynikało, że został on zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Wobec powyższego, skarżącej – córce niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki, nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego – dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. polegającej na przyjęciu literalnego brzmienia ww. przepisu i stwierdzenie, że osobie realnie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną nienależne jest świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji w której małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, ale ze względów zdrowotnych faktycznie nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem 2. przepisów postępowania mające istotny w pływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu: – art. 6, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i naruszeniu praworządności wyrażające się w pominięciu zbadania podawanych do wiadomości organowi kwestii związanych z brakiem możliwości sprawowania opieki przez jej ojca z uwagi na stan jego zdrowia - znany organowi z uwagi na przeprowadzony wywiad środowiskowy, – art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. przez naruszenie "zasady utrwalonej praktyki do rozstrzygania spraw", wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, a związanego z zaniechaniem ustalenia czy jej ojciec jest w stanie sprawować opiekę nad jej matką z uwagi na wiek i stan zdrowia, mimo braku posiadania przez niego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. P. z 11 marca 2024 r. na okoliczność braku możliwości sprawowania przez niego opieki nad małżonką. W uzasadnieniu skarżąca - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim, nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ ojciec skarżącej (a mąż niepełnosprawnej, w stopniu znacznym, matki skarżącej) uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności dopiero 11 marca 2024 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Okoliczność ta nie mogła więc zostać uwzględniona przez sąd administracyjny kontrolujący prawidłowość zaskarżonej decyzji organów administracyjnych. Stan faktyczny ustalony został przez organy w sposób prawidłowy. Mieszkający z niepełnosprawną żoną – jej małżonek – W. P. w dacie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia (15 grudnia 2023 r.), a także w dacie orzekania przez organy obu instancji (12 stycznia 2024 r i 23 lutego 2023 r.) – posiadał orzeczenie jedynie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji organy, a zwłaszcza Kolegium, prawidłowo zastosowały w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowił do 31 grudnia 2023 r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro dopiero 11 marca 2024 r. małżonek osoby wymagającej opieki (a ojciec skarżącej) uzyskał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – to zaskarżone decyzje nie naruszały prawa. Jak już argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 lipca 2023 r., III SA/Kr 321/23 w rozpoznawanej sprawie naleząoby zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygnaturze akt I OPS 2/22, w której m. in. stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz.U z 2021 r. poz.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym. Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej. Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i poszukiwania normy oprawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, w tym zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych to powodów Sąd nie wystąpił o reasumpcję uchwały w trybie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. Stan faktyczny sprawy i argumenty podniesione w skardze nie wnoszą nowego elementu, który wymagałby ponownego rozważenia przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a.