III SA/Kr 595/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski ( spr.) Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi S. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 20 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków - skargę oddala - Decyzją z dnia 20 kwietnia 2006 r. znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania S. Ć., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] , którą orzeczono o odmowie wprowadzenia zmiany przedmiotowej w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obręb [...] w zakresie działek 1 i 2 powstałych z podziału działki 3 w postępowaniu uwłaszczeniowym, a polegającej na zmianie przebiegu granic, konfiguracji i numerów działek 1 i 2 według stanu ich faktycznego użytkowania na gruncie. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, póz. 2027). Uzasadniając swoją decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Aktem własności ziemi Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] .08.1979 Nr [...] , stwierdzono nabycie przez R. Ć. nieruchomości położonej w [...] Wsi składającej się z działek 4, 5, 6 i 2 o łącznej powierzchni 0,9359 ha. Aktem notarialnym z [...] .11.2001 r. Nr.Rep.A [...] , R. Ć. darowała m.in. powyższą nieruchomość synowi S. Ć.. Dla nieruchomości tej na rzecz S. Ć. założono w 2001 r. księgę wieczystą Nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. W toczącym się z wniosku S. Ć. przed organami ewidencji gruntów postępowaniu o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów zmian co do działek 5, 7, 8 i 9 powstałych z podziału działki 10, w dniu [...] .12.2005 r. S. Ć. złożył wniosek o sprostowanie numeracji i granic działek powstałych po podziale działki Nr 3. W szczególności zdaniem wnioskodawcy w części kartograficznej operatu ewidencji w miejsce działki 2 będącej własnością S. Ć., winna być ujawniona część działki 1 obecnie własności W. i J. S., a w miejsce działki 1 winna być ujawniona działka 2. Stan ten miałby odpowiadać stanowi faktycznego użytkowania na gruncie, który wg. wnioskodawcy istnieje od 1979 r. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. odmówił wprowadzenia żądanej zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów, przez zmianę przebiegu granic i konfiguracji działek powstałych z podziału działki 3. Organ l instancji oparł swoją decyzję m.in. na następujących ustaleniach: — W założonym w 1966 r. operacie ewidencji gruntów obrębu [...] przyjętym do zasobu za nr [...] B. M. (matka m.in. R. Ć.) była ujawniona m.in. w jednostce rejestrowej 234 m.in. jako władająca działką Nr3opow. 1,0909 ha. Dla celów postępowania uwłaszczeniowego działkę Nr 3 podzielono, na działki, które m.in. zostały objęte aktami własności ziemi; dz. 11 o pow. 0,0577 ha, 13 o pow. 0,0165 ha i 12 o pow. 0,2410 ha - a.w.z. [...] z [...] .02.1982 r. na rzecz P. i R. Ż., dz. 1 o pow. 0,3152 - a.w.z. Nr [...] z dnia [...] .12.1978 na rzecz H. (s. B.) i Z. małż. M., dz. 2 - wyżej wskazanym a.w.z. z [...].08.1979 Nr [...] na rzecz R. Ć. (córka B.) i dz. 14 o pow. 0,2303 ha - a.w.z. [...] z dnia [...].10.1979 na rzecz; J. M. (s. B.). Wynikający z aktów własności ziemi stan m.in. co do działek powstałych z działki 3 ujawniono w rejestrze gruntów w 1979 r., a w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów - na pierworysie i matrycy mapy ewidencyjnej (karta mapy 1) w roku 1990 podczas odnowy operatu ewidencyjnego. W roku 2005, na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] .02.2005 r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H. M., oraz aktu notarialnego Rep. A [...] z [...] .11.2005 r., prawo własności działki 1 o pow. 0,3152 ha objęte Kw [...] wpisano na rzecz W. i J. małż. S.. Organ l instancji ustalił, iż w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, brak jest szkiców i map podziałowych do celów uwłaszczenia m.in. co do przedmiotowej działki 3. W dokumentacji dotyczącej uwłaszczenia w/w wskazanymi aktami, poza aktami i protokołami przesłuchania stron, również brak szkiców i map podziałowych wraz z wykazami zmian. Organ l instancji ustalił, że konfiguracja i powierzchnia działki 2 ujawnionej w Kw [...] jest zgodna z danymi ewidencji co do tej działki objętej jedn. rej. [...] . Odnosząc się do zebranego materiału, w tym do twierdzeń S. Ć, że od 1979, w miejsce części działki 2 winna być ujawniona część działki 1 własności W. i J. S. jako znajdująca się w ich władaniu, a na części działki 1 winna być ujawniona działka 2 we władaniu S. Ć., organ l instancji uznał, iż brak podstaw prawnych do wprowadzenia żądanej zmiany. Wskazując na przepisy art. 20 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz na przepisy § § 9, 12, 36, 45 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podkreślono, że akt własności ziemi wydano na działkę 1 o pow. 0,3152, a zatem w myśl przepisów winna ona stanowić obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym. Wskazano też, że wnioskodawca nie przedłożył przyjętego do zasobu opracowania geodezyjne- kartograficznego, lub innych dokumentów stwierdzających zmianę przebiegu granic ewidencyjnych. Odwołanie od tej decyzji złożył S. Ć. podnosząc naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa oraz nie wzięcie pod uwagę stanu faktycznego "aktualnego od 1979 r.". Zdaniem skarżącego dla wszystkich działek stanowiących jego własność organ prowadził odrębne postępowania, a gospodarstwo stanowiło jedną całość, co utrudnia rozpatrzenie zgłoszonych niejasności. Podkreślał, że Starosta "sprostował działki 10 i 15" ale odmówił sprostowania działki 2. Kwestionował ustalenie, że brak jest dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, na podstawie której wkartowano na pierworys mapy ewidencyjnej podział działki 3. Podnosił, że dokumentację taką sporządziło [...] .10.1986 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] oddział w [...] . Zarzucał, że w toku postępowania w zakresie działek 10, 15 i 3 organ l instancji wydał dla działki 1 opis i mapę służącą do "zmiany właściciela". Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął za własne ustalenia organu l instancji, oraz dokonał ustaleń dalszych. Ustalono, że mapa z gleboznawczej klasyfikacji gruntów wyłożona w 1985 r.. zawiera całą działkę 3, co dowodzi, że podział tej działki nie był wprowadzony do ewidencji, kiedy to w 1979 podział wprowadzono jedynie do rejestru gruntów. Wniesienie podziału działki 3 na mapę ewidencyjną w czasie odnowy operatu ewidencji gruntów w 1990 r. potwierdza wykaz rozbieżności zawarty w tym operacie technicznym Nr [...] . Stwierdzono w nim, że pierworys mapy ewidencyjnej, nie zawierał działek 11, 12, 3, 4, 5 i 6. Według tego operatu dokonano aktualizacji pierworysów map na podstawie istniejących operatów uzupełniających i operatów uwłaszczeniowych. Zdaniem organu odwoławczego wniesiony na pierworys mapy ewidencyjnej podział działki 3 usytuowanej na południe od drogi publicznej (ul. [...] ) został dokonany prawidłowo w ramach odnowy operatu ewidencji gruntów i pozostaje w zgodności ("synchronizacji") z opisową częścią operatu ewidencji gruntów i budynków - rejestrem gruntów oraz z zachowanymi dokumentami opisowymi. Nawiązując do sporządzonego dnia [...] sierpnia 1978 wykazu synchronizacyjnego w nowym stanie tego wykazu dla celów uwłaszczenia wskazano, że wydzielone na pierworysie działki 1 o pow. 0,3152 ha (typowana dla H. M.) i 2 o pow. całkowitej 0,2302 ha (typowana dla R. Ć.), odpowiadają przyjętym dla tych działek (przed odnową klasyfikacji gleboznawczej) "klasoużytkom". Działka 2 bezpośrednio graniczy z działką 13 stanowiącą drogę dojazdową do drogi publicznej - ul. [...], co zgodne jest zarówno z aktem własności ziemi wydanym na rzecz R. Ć., w zakresie zastrzeżonego nim "prawa przejazdu, przegonu i przechodu do działki 2 pasem 3 metrowym przez działkę 13" jak i § 1 aktu notarialnego z dnia 20.11.2001 w przedmiocie darowizny na rzecz S. Ć. nieruchomości objętej a.w.z. [...] i stwierdzeniem ,w nim, że "z własnością działki Nr 2 położonej w [...] związane jest prawo przegonu, przejazdu i przechodu przez działkę 13". Podkreślił także organ, że akty własności ziemi co do rozdysponowania konfiguracji działek wskazują, iż została uwzględniona w nich wola B. M. wyrażona w testamencie z [...] maja 1974 r. Wynikało z niego m.in., że po stronie południowej rozpoczęli budowy domów jednorodzinnych jej syn H. M., oraz wnuczka R. Ż. (c. B. M.), oraz że między tymi budowami ma być ustalony przejazd dla pozostałych spadkobierców. Organ odwoławczy stwierdził, że obecny przebieg i konfiguracja działek ewid. 11, 1, 13, 12, 2 i 14 jest zgodna z przebiegiem i konfiguracją działek wykazaną na pierworysie mapy ewidencyjnej operatu odnowy ewidencji gruntów Nr [...] . Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że pierwotnie swym wnioskiem z [...] marca 2005 r. sprecyzowanym [...] marca 2005 r., S. Ć. domagał się wprowadzenia zmian co do działki 5. Dopiero [...] .12.2005 r. wniósł o zmiany dotyczące działek 1 i 2 oraz 16 i 6 i to w odrębnych postępowaniach. Wskazano, też że wpisu w księdze wieczystej [...] co do działki 1 dokonano [...].11.2005 r., a zatem wydanie wypisu i odpisu z ewidencji, nastąpiło gdy toczyło się postępowanie co do działki 5. Podkreślając informacyjny charakter ewidencji gruntów oraz techniczno-deklaratoryjną treść wpisów w ewidencji, wskazano, że żądanie wprowadzenia w ewidencji zmian w opisie działek z wykazaniem S. Ć. jako właściciela części dotychczasowej działki 1 stanowiącej przedmiot prawa własności W. i J. S. w istocie zmierza do niedopuszczalnego w postępowaniu ewidencyjnym udowadniania swych praw właścicielskich. Podkreślono też, że wnioskodawca nie przedłożył dokumentów wykazujących zmianę stanu prawnego, i opracowania geodezyjno-kartograficznego przyjętego do zasobu, które obrazowałoby nowy stan prawny. Te okoliczności zdaniem organu uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył S. Ć.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. art. 7, 8, 35, 77 i 78 kpa. Zdaniem skarżącego ze "zgromadzonych akt sprawy oraz sposobu w jaki prowadzone jest postępowanie wynika", że błędy urzędników Urzędu w [...] i Urzędu Starosty [...] są powielane w dokumentach wydawanych przez Starostę do chwili obecnej. Skarżący podnosi bezpodstawność powoływania się na testament B. M., który nie był podstawą podziału działek bo nie został "otwarty". Podnosił też, że przy podziale działki 10 organ nie brał pod uwagę tego dokumentu. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności wykazują niekompetencję urzędników. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje ustalenia i stanowisko prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) kontrolę powyższą sądy administracyjne sprawują pod względem zgodności z prawem. W jej sprawowaniu, w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej zajętego stanowiska, co do bezzasadności skargi. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. Nr 240, póz. 2027), ewidencje gruntów stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Nośnikiem tych informacji, stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 ustawy jest operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Trafnie organy podkreśliły, że § 9 ust. 1 wydanego na podstawie powołanej ustawy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, póz. 454), - j zwanego dalej rozporządzeniem - definiuje działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Stan prawny działek powstałych z podziału działki 3, uregulowany jest aktami własności ziemi wydanymi na podstawie przepisów z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, póz. 250 z późn.zm.). Akty te w świetle przepisów art. 12 i 15 ustawy miały przymiot decyzji, która po uzyskaniu waloru ostateczności stanowiła podstawę do ujawnienia własności w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów. Istniejący zatem w ewidencji gruntów stan co do objętych żądaniem zmiany działek 1 i 2 jest oparty na dokumentach, które w świetle § 12 pkt. 4 Rozporządzenia stanowią podstawę uwidocznienia w ewidencji praw własności. Nie jest też kwestionowane ustalenie organów, że istniejąca rozbieżność pomiędzy częścią opisową operatu gruntów - rejestrem (obecnie część geodezyjno-prawna operatu), a częścią kartograficzną (obecnie opisowo-kartograficzna część operatu), usunięta została już w 1990 r. podczas modernizacji ewidencji, w trybie przepisów obowiązującego wówczas Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Poi. Nr 11, póz. 98). Istota uwłaszczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r polegała na tym, iż posiadanie jako dające z mocy prawa podstawę do nabycia prawa własności, uwzględniane było według stanu istniejącego w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 4 listopada 1971 r. (art. 21 w zw. z art. 1 ust. 1). Skarżący powoływał zaś jako podstawę żądania wprowadzenia zmian, stan władania - istniejący od roku 1979, który ma być odmienny od stanu prawnego wynikającego z decyzji aktów własności ziemi. Jednakże swego żądania nie poparł skarżący żadnym dokumentem wymienionym w § 12, a wytworzonym poza postępowaniem ewidencyjnym, który dawał by podstawę do wprowadzenia w ewidencji zmian o charakterze podmiotowo-przedmiotowym. W istocie bowiem żądanie zmian, zmierza przez zamianę oznaczenia działek, do zmiany na gruncie przedmiotu prawa własności. Wprawdzie istota ewidencji gruntów, w świetle § 44 pkt. 2 rozporządzenia sprowadza się do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, ale oznacza to zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Takich dokumentów skarżący nie przedłożył, a zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed organami ewidencji gruntów rozstrzyganie o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą wpisu do ewidencji (Por. np. wyrok NSA z 1998.01.23 II SA 1283/97-LexNr41273). Stwierdzenie aktem własności ziemi nabycia prawa własności w dniu 4 listopada 1971 r., nie wyłącza jego utraty, na podstawie innych zdarzeń prawnych np. zasiedzenia. Jednakże nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym samodzielne ustalanie przez organy ewidencji utraty czy nabycia praw własności, które to okoliczności winny być wykazane dokumentami określonymi art. 23 ustawy. Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).