III SA/Kr 595/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata M. W. - Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną przez M. P. decyzją z dnia 30.04.2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...] o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego w formie pomocy finansowej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 2 ust. 1 i 2 , art. 3 ust. 1 – 4, art. 4, 7, 8, 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 16.02.2009r. M. P. zgłosił Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej telefonicznie wniosek o udzielenie pomocy finansowej. W dniu 19.02.2009r. odbyła się wizyta pracownika socjalnego w mieszkaniu skarżącego celem rozpoznania jego aktualnej sytuacji życiowej. W konsekwencji została wydana na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, 8, 11 ust. 2, 14, 17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 102, 104, 106 i 109 ustawy o pomocy społecznej decyzja I instancji odmawiająca M. P. wnioskowanego zasiłku celowego. Uzasadniając decyzję, w pierwszej kolejności organ odniósł się do ustaleń ogólnych o sytuacji skarżącego, iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na czas określony do 31.05.2009r. Z dniem 31.12.2008r. utracił prawo do renty inwalidzkiej. Ponownie stara się o rentę. W miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc, skarżący nie osiągnął żadnego dochodu. W lutym wstrzymana została wypłata zasiłku stałego. Choć kryterium dochodowe przyznania pomocy finansowej zostało w związku z tym przez skarżącego spełnione, odmówiono mu ostatecznie przyznania pomocy finansowej. Uzasadnieniem odmowy były okoliczności sprawy związane z przeprowadzonym w dniu 30.01.2009r. wywiadem środowiskowym Odbył się on na potrzeby co prawda innej sprawy skarżącego, ale aktualnym w tej sprawie ze względu na zbieżność czasową. Poruszono podczas wywiadu możliwość wynajmu przez skarżącego jednego z pokoju w mieszkaniu, by w ten sposób uzyskać dodatkowy dochód. Skarżący kategorycznie oświadczył, że zamierza mieszkać sam i nie będzie wynajmował żadnego z pokoi. W tym momencie weszła do mieszkania obca młoda osoba, otwierając drzwi do mieszkania własnym kluczem, po czym bez żadnych wyjaśnień udała się do pokoju, który określany był przez skarżącego jako niezamieszkały. M. P. poproszony o wyjaśnienie, oświadczył, że jest to znajomy student, ten sam, który przez parę miesięcy przetrzymywał w mieszkaniu skarżącego rzeczy, a który właśnie przyszedł zapytać się o zdrowie skarżącego. Wersję tę potwierdził młody człowiek, który jednak odmówił podania danych personalnych, czy też udzielenia innych o sobie informacji. Organ uznał na podstawie tych okoliczności, że w istocie rzeczy z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, że skarżący wynajmuje pokój, pozwalając korzystać z internetu, i że osiąga z tego tytułu dochód, który to fakt zataja przed pracownikiem socjalnym. Dodatkowo wskazuje na to okoliczność, że przez pół roku skarżący nie składał wniosku o pomoc finansową, a we wcześniejszym okresie otrzymywał z wyjątkiem decyzji o zasiłku stałym decyzje odmowne. Mimo to potrafił zaspokoić potrzeby życiowe. Analiza dokumentów zużycia wody i rachunków za energię również daje podstawę do przypuszczeń, że w mieszkaniu skarżącego zamieszkuje więcej niż jedna osoba, a mimo to skarżący podczas spotkania z pracownikiem w dniu 19.02.2009r. ponownie zaprzeczył by wynajmował komukolwiek mieszkanie. Okoliczności te dają podstawę do twierdzenia, że skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, gdyż składa oświadczenia o wynajmowaniu mieszkania, które nie mając pokrycia w zaistniałych faktach. Przyjąwszy, że prawdziwa jest informacja o niewynajmowaniu mieszkania nadal aktualnym pozostaje stanowisko, że skarżący nie wykorzystuje możliwości posiadanych z mieszkaniem poprzez to, że nie czyni z niego źródła dochodu, który pozwalałby mu uzyskać środki finansowe potrzebne na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Brak współpracy z pracownikiem socjalnym oraz brak starań o poprawę warunków życia jest podstawą do odmowy przyznania pomocy finansowej. Odwołując się od w/w decyzji M. P. zaznaczył, że za zasadnością przyznania mu pomocy finansowej przemawia trudna, stale pogarszająca się sytuacja życiowa, a przede wszystkim zdrowotna i materialna. W szczególności podkreślił, że posiadane środki nie wystarczają mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie się żadnych zarobkowych zajęć i prac. Odnośnie studenta, który pojawił się w mieszkaniu w dniu 29.01.2009r. podczas wizyty pracownika socjalnego wyjaśnił, że nie wynajmuje mu mieszkania. Student ten nocował owszem w nocy z 29 na 30.01.2009r. ponieważ dowiedział się, że skarżący zasłabł i miał rozstrój przewodu pokarmowego. O 4 nad ranem student udzielił mu pomocy, gdyż z powodu schorzenia kardiologicznego i urazu kręgosłupa leżał bezsilny na podłodze. Student pomógł mu położyć się na łóżku, po czym skarżący przekazał mu klucze do mieszkania. Student odwiedza go w ramach wolontariatu. Brak kontaktu studenta z pracownikiem socjalnym wytłumaczył tym, ze student z racji kultury osobistej nie chciał przeszkadzać w rozmowie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję. Podzieliło w całości ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, zauważając, że skarżący we wniosku o pomoc finansową w rzeczywistości nie wskazał celu, na który miałaby być ta pomoc udzielona. Zasiłek celowy z istoty rzeczy przyznawany jest na konkretny cel. Organ pierwszej instancji postąpił w związku z tym słusznie próbując rozpoznać skalę potrzeb skarżącego by na tej podstawie określić cel zasiłku, niemniej jednak z tego powodu, iż skarżący w trakcie wykonywania zadań przez pracowników socjalnych nie podjął wymaganej ustawą o pomocy społecznej współpracy w rozwiązywaniu sytuacji życiowej, również w ocenie organu odwoławczego zasadna była odmowa przyznania mu prawa do zasiłku celowego. Skarżąc powyższą decyzję, M. P. ocenił ją jako niesprawiedliwą i krzywdzącą, natomiast w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 21.01.2010r. podniesione zostało, że cel pomocy finansowej, o którą starał się skarżący został przez niego w istocie rzeczy określony. Podczas wywiadu środowiskowego w dniu 19.02.2009r. i w protokole przyjęcia telefonicznego zgłoszenia o pomoc wskazane zostało, że pomoc finansowa ma być przeznaczona na "pokrycie kosztów". Z załączonych dokumentów wynikało jakiego typu to mają być koszty. Skarżący przedłożył mianowicie zaświadczenie lekarskie, wezwanie przesądowe zapłaty zaległego czynszu, recepty, rachunek za gaz i skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne. Ponadto gdyby uznać jak twierdzi organ, że skarżący nie określił celu pomocy, to wskazywałoby to na to, iż wniosku faktycznie nie ma a przecież postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego było prowadzone. Organ nie wzywał w żaden sposób skarżącego do uzupełnienia wniosku. Ponadto pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że przekroczone zostały granice swobodnego uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności a poprzedzona została niewyjaśnieniem stanu faktycznego. Organy odwołały się jedynie do wywiadu środowiskowego. Obciążyły skarżącego zaistniałymi w sprawie wątpliwościami odnośnie wynajmowania mieszkania, podczas gdy wątpliwości te nie zostały tak naprawdę wyjaśnione. Powstały tak naprawdę nie poprzez składanie przez skarżącego nieprawdziwych oświadczeń, ale z powodu nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Skarżący współdziałał wbrew twierdzeniom organu z pracownikiem socjalnym, gdyż umożliwił przeprowadzenie wywiadu oraz udzielił wymaganych informacji. Nie posiada możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych, gdyż nie posiada w ogóle dochodu. Ponadto zamieszkały przez skarżącego lokal przy ul. A. jest zawilgocony i zagrzybiały. Zmiana lokalu na mniejszy czy też jego wynajęcie jest praktycznie niemożliwe, bowiem stan techniczny lokalu stanowi barierę dla potencjalnych zainteresowanych. Na koniec pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. z orzeczenia technicznego mykologiczno – budowlanego z maja 2000r. i zaświadczenia lekarskiego z 28.01.2005r. o wpływie stanu mieszkania na stan zdrowia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga M. P. podlega uwzględnieniu. W świetle przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna winna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania w celu usamodzielnienia życiowego osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W art. 4 ustawa nakłada jednak na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Chodzi o to, by pomoc społeczna była środkiem zmierzającym ostatecznie do wyjścia z kryzysowej niejednokrotnie sytuacji czy to związanej ze stanem zdrowia i pogorszeniem się statusu majątkowego, czy ze stanem ubóstwa. Pomoc społeczna jako taka nie może zastąpić starań jej beneficjentów o poprawę warunków życia. Wynika z powyższego, że kryteriami przyznania pomocy społecznej jest szczególnie ciężka sytuacja życiowa potencjalnego beneficjenta pomocy, konkretyzowana w ustawie, w art. 8 ust. 1 pkt 1, poprzez wymóg by dochód w przypadku osoby samotnie gospodarującej (tak został na potrzeby sprawy określony M. P.) nie przekroczył kwoty 477 zł. Jednocześnie wymaga się od beneficjentów pomocy społecznej, zwłaszcza tych, którzy w sposób ciągły korzystają z pomocy społecznej by współpracowali z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu własnej trudnej sytuacji, która niejednokrotnie wymaga dla poprawy nie tylko dysponowania środkami pieniężnymi, ale też podejmowania działań samego korzystającego z pomocy jak na przykład aktywnego poszukiwania pracy czy właściwej organizacji zajęć, czy też efektywnego wykorzystywania posiadanych ewentualnych źródeł dochodu. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem było przyznanie na podstawie art. 39 ust. 1 w/w ustawy M. P. zasiłku celowego wskazać należy, że orzeczenie, iż zasiłek celowy nie należy się skarżącemu było przedwczesne z uwagi na nierozpoznanie istoty sprawy, która sprowadza się w sprawie do właściwej oceny relacji skarżącego wobec własnej sytuacji życiowej oraz wobec podejmowanych wobec niego działań organu, mających na celu poprawę warunków życiowych. Relacja ta musi być zgodnie z wymogiem art. 7 , 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustalona w oparciu o wnikliwe postępowanie wyjaśniające. Tymczasem stwierdzone przez organ w sprawie wątpliwości co do woli i faktycznych starań samego skarżącego poprawy sytuacji życiowej oraz woli współpracy w tym względzie z organem, jak słusznie ocenił pełnomocnik skarżącego nie powinny być podstawa samą w sobie do odmowy przyznania zasiłku celowego, ale organ wątpliwości te winien rozstrzygnąć zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Chodzi o wątpliwość, która powstała na tle ustalenia czy skarżący faktycznie wynajmuje pokój studentowi, uzyskując z tego tytułu środki pieniężne. Skoro osoba ta nie podała danych personalnych ani też innych danych, a zgodnie z twierdzeniem skarżącego jedynie odwiedzała go celem zorientowania się co do stanu zdrowia – sam ten fakt powinien dać organowi podstawę do przeprowadzenia na podstawie art. 89 § 1 i 2 Kpa rozprawy administracyjnej i wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Skarżący podaje bowiem nieprzerwanie, że nie wynajmuje w ogóle mieszkania. Student odwiedza go jako wolontariusz a inne fakty, przykładowo sposób dostania się do mieszkania studenta, jego zachowanie, rachunki za tzw. media w mieszkaniu dają podstawę do przypuszczeń, że jednak zamieszkuje on stale w tym mieszkaniu. Rozprawę przeprowadza się miedzy innymi gdy zaistnieje potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Twierdzenia odwiedzającego skarżącego studenta, istotne z punktu widzenia oceny działań skarżącego podejmowanych w celu poprawy sytuacji materialnej, by mogły stanowić podstawę decyzji powinny mieć nadany kształt zeznań, które zostaną w prawem przewidziany sposób zaprotokołowane. Samo stwierdzenie wątpliwości, sprzeczności faktów i twierdzeń nie może stanowić podstawy uznania, że skarżący nie podejmuje żadnych działań mających na celu poprawę sytuacji życiowej a także, że nie współpracuje z organem, gdyż podaje nieprawdziwe informacje, tj. takie, które w ocenie organu stoją w sprzeczności z posiadanymi przez organ informacjami. Powyższe wskazuje, że organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa, gdyż przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób niepełny, doprowadzając do sytuacji, iż odmowa przyznania M. P. zasiłku celowego jest przedwczesna. Co ważne, w niniejszym postepowniu Sąd nie przesądza czy zasiłek celowy należy się skarżącemu czy nie. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest bowiem jedynie kwestia zachowania przez orzekające organy wymogów przepisów postępowania. W sytuacji bowiem uznania, że organy naruszyły przepisy postępowania, nie dokonuje się kontroli z punktu widzenia poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję uchylono w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z powyższymi sugestiami, wyjaśniając czy M. P. wynajmuje w istocie mieszkanie czy nie, a następnie organ wyda decyzję zgodną z wynikami postępowania wyjaśniającego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)