III SA/Kr 596/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi M. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skargę oddala Decyzją z dnia [...] 2017 r. ([...]) Burmistrz Miasta i Gminy odmówił M. Ł. przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za gaz. Decyzją z dnia [...] 2018 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2018 r. M. Ł. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy, wskazując na przesłanki z art. 156 §1 pkt 7 kpa. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. ([...]) na podstawie art. 61 a kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. Organ odwoławczy podał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156 § 1 kpa wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej decyzji. Jednakże niezależnie od merytorycznej oceny decyzji administracyjnej w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa, organ może - w drodze postanowienia -odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli postępowanie takie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 kpa). Natomiast zgodnie z art. 61 a) kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie występuje samodzielnie w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...] 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało bowiem powyższą decyzję w mocy. Tym samym decyzja organu I instancji nie może być przedmiotem samodzielnej kontroli w trybach nadzwyczajnych, gdyż została skonsumowana przez decyzję organu odwoławczego i to decyzja tegoż organu może podlegać weryfikacji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak jest zatem przedmiotu postępowania (decyzji), o którym można by orzekać w postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji nie można wszcząć i prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Postanowieniem z dnia 29 marca 2019 r. ([...]) na podstawie art. 61 a w zw. z art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy w. decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] 2019 r., że w niniejszej sprawie nie można wszcząć ani prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie M. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując na naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 kpa. Nadto zarzucono naruszenie obywatelskich praw konstytucyjnych, w związku z ignorowaniem zasady nadrzędności i zasady bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji, w związku z nieudzieleniem zabezpieczenia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a kpa. Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany do kpa przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.18). W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nowelizacja ta miała na celu wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 a kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z ww. przepisu wynikają dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przesłanka przedmiotowa). Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Jeśli chodzi o przesłankę podmiotową, to ustalenie kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma kwestia istnienia interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na podstawie tych samych zasad, co postępowanie w trybie zwykłym. W postępowaniu tym pojawiają się jednak pewne wyjątki. Po pierwsze, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje w przypadku, gdy zachodzi konieczność ustalenia przesłanek zastosowania tej instytucji. Czynności organu administracyjnego podejmowane z urzędu w celu wszczęcia postępowania czy też na żądanie strony muszą mieć za przedmiot ustalenie tych przesłanek, co stanowi przedmiot nowej sprawy w stosunku do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji mającej być dotkniętą wadą nieważności. Po drugie, art. 157 § 1 kpa wskazuje organ właściwy do prowadzenia sprawy w trybie nadzwyczajnym i jednocześnie jest to wskazanie organu właściwego instancyjnie. Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tego typu sprawach, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wobec jednoznacznej treści art. 157 § 2 kpa możliwe jest również na żądanie strony. Zauważyć jednak należy, że w tej sytuacji wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. W niniejszej sprawie organy administracji słusznie przyjęły, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że decyzja ta nie występuje samodzielnie w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...] 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało bowiem powyższą decyzję w mocy. Tym samym decyzja organu I instancji nie może być przedmiotem samodzielnej kontroli w trybach nadzwyczajnych, gdyż została skonsumowana przez decyzje organu odwoławczego i to decyzja tegoż organu może podlegać weryfikacji w trybie postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak jest zatem przedmiotu postepowania, o którym można by orzekać w postępowaniu nieważnościowym. Jak wcześniej wskazano, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jedynie po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające postanowienie o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, dotyczy jedynie kwestii formalnych. W trakcie tego postępowania, nie dochodzi do badania, czy przyczyny nieważności decyzji lub postanowienia rzeczywiście miały miejsce. Może to być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów przyjąć należy, że zasadnie organy przyjęły, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności. To zaś uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.