III SA/Kr 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2011 r. nr IX/77/11 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków postanawia umorzyć postępowania sądowe. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012r. W dniu 2 marca 2011r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr IX/77/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 5a ust. 2 pkt 1, art. 5c pkt 1, art. 14 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Pismem z dnia 27 kwietnia 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który nie stanowi, zdaniem Wojewody Małopolskiego, wystarczającej podstawy do stanowienia tzw. opłat stałych o charakterze ryczałtowym. Ponadto organ nadzoru uznał, iż niedopuszczalne jest stanowienie zakazu zwrotu opłat za świadczenie, które nie zostało spełnione. W ocenie Wojewody Małopolskiego, w szczególności zapisy § 3 ust. 3-7 i § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały naruszają art. 14 ust. 5 w/w ustawy. Organ nadzoru stwierdził, iż kluczowym dla oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola względnie inne formy wychowania przedszkolnego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenie przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Strona skarżąca uważa, iż określone przez Radę Miasta Krakowa opłaty, w sposób jaki ma to miejsce w § 3 ust. 3-7 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, powyższe potwierdza zarówno zwrot wskazujący na to, iż każdorazowo opłata nazywana jest opłatą miesięczną i odnosi się ona do określonej wartości w zależności od tego czy świadczenie jest udzielane przez 1 godzinę dziennie, 2 godziny dziennie czy powyżej 3 godzin dziennie. Nadto zawarte w pkt 4 ust 3-7 § 3 zapisy wprost stanowią o miesięcznych opłatach za korzystanie ze świadczeń przedszkola powyżej 3 godzin dziennie bez względu na to, jaki jest rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola. Uzasadniając z kolei zarzut niezgodności z prawem zapisu § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały Wojewoda Małopolski wskazał, iż mając na uwadze, że opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłącznie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Zdaniem organu nadzoru, za niedopuszczalne uznać należy sytuację, w których przewiduje się zapis uchwały, zgodnie z którym rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola. Podsumowując Wojewoda Małopolski stwierdził, iż ustalenie przez Radę Miasta Krakowa, mocą zaskarżonej uchwały, opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym ryczałtowym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, iż w zaskarżonej uchwale prawidłowo ustalono odpłatność za zajęcia prowadzone z dziećmi, w tym opiekuńcze i bytowe, w wysokości zależnej od ilości godzin korzystania z przedszkola powyżej 5 godzin, uzależniając ją od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Zdaniem Rady, takie odniesienie a nie określenie opłaty w wysokości kwotowej w żaden sposób nie narusza prawa. Poza tym taki zapis w uchwale pozwala na sukcesywne podnoszenie opłat związanych ze wzrostem kosztów prowadzenia przedszkola bez konieczności procedowania za każdym razem nowej uchwały. Natomiast dokładna kwota wynikająca z uchwały już w złotych jest wpisywana do umowy zawieranej pomiędzy przedszkolem a rodzicem. Dlatego też Rada Miasta nie zgodziła się z zarzutem zawartym w skardze, że takie określenie wysokości opłaty stanowi naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż w jej opinii nie sposób wyinterpretować takiego twierdzenia z tego przepisu. Rada Miasta Krakowa wyjaśniła również, iż wysokość opłat za świadczenia przedszkoli została określona wyłącznie w oparciu o koszty osobowe pracowników bezpośrednio zaangażowanych w zajęcia z dziećmi, tj. nauczyciela i pomocy nauczyciela. Nie brano natomiast pod uwagę kosztów generowanych przez pozostałych pracowników, którzy są zatrudnieni w placówce i również świadczą pracę na rzecz dzieci. Nie brano też pod uwagę kosztów mediów czy pozostałych kosztów rzeczowych. Rada Miasta wskazała, iż w celu uniknięcia konieczności wyliczania należności za każdy dzień dla dziecka, zdecydowano się na określenie opłaty miesięcznej, której wysokość jest iloczynem wyliczonego kosztu godziny zajęć (2,47 zł), zadeklarowanej liczby godzin pobytu poza czasem bezpłatnym i przyjętej średniej liczby dni otwarcia przedszkola w miesiącu wynoszącej 21. Ponadto określenie w uchwale opłat w ujęciu miesięcznym uzasadnione jest tym, że miesiąc jest okresem rozliczeniowym. Wyliczona w powyższy sposób opłata za czas przebywania dziecka w przedszkolu do 1 godziny poza czasem bezpłatnym wynosi w miesiącu 2,47 zł x 21 = 51,87 zł. Każda następna stawka określona w § 3 ust. 3 uchwały jest wielokrotnością tej wielkości. Natomiast za 9 i każdą następną godzinę przyjęto już jednakową stawkę. Ustalone w taki sposób opłaty mają charakter cywilnoprawnego wynagrodzenia za usługę, zbliżonego do ceny i są egzekwowane na drodze cywilnej poprzez wniesienie pozwu o zapłatę przeciwko rodzicom nie uiszczającym opłat. Rada Miasta podkreśliła, iż opłaty te nie mają charakteru daniny publicznej, gdyż są to opłaty za usługi zakładów publicznych i ustalone zostały w drodze kalkulacji ekonomicznej i relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług i zajęć opiekuńczych, dydaktycznych i wychowawczych w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Rada Miasta wskazała, iż uzależniła wysokość odpłatności za przedszkole od ilości dzieci z jednej rodziny uczęszczających do placówki, jak i od orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Rada Miasta nie zgodziła się z zarzutem naruszenia prawa poprzez brak zwrotu opłaty za czas nieobecności dziecka. Zdaniem Rady, za niezwracaniem takiej opłaty przemawia szereg istotnych argumentów. Mianowicie, ze względu na przyjęte do kalkulacji opłaty koszty osobowe oczywistym jest, że koszt 1 godziny pracy nauczyciela czy pracy obsługi nie jest uzależniony od liczby dzieci uczęszczających na zajęcia. Niezależnie od tego, ile w danym momencie dzieci przebywa w przedszkolu, czy pozostają tam dłużej czy są odbierane wcześniej gmina ponosi pewne koszty stałe (wynagrodzenia pracowników, media, ochrona itp.) i na pokrycie tych kosztów pobierana jest opłata za uczęszczanie do przedszkola. W opinii Rady Miasta, w pełni zasadne jest inkasowanie tej opłaty także za okres, gdy dziecko faktycznie nie korzysta z przedszkola (np. wskutek choroby lub wyjazdu z rodzicami), gdyż opłata ta stanowi wtedy swoiste wynagrodzenie za gotowość świadczenia usługi przez przedszkole. Mamy tu więc do czynienia z zasadą wzajemności świadczeń. Zasada ekwiwalentności świadczeń dotyczy obu stron, a więc gmina ma prawo domagać się pokrywania kosztów ponoszonych w związku z gotowością do świadczenia usług w czasie kiedy usługobiorca zadeklarował, że z danej usługi będzie korzystał, a z przyczyn nie leżących po stronie przedszkola nie korzysta z niej. Poza tym Rada Miasta wskazała, iż rodzic zawiera z dyrektorem przedszkola umowę na korzystanie z usług przedszkola przez dziecko w określonym czasie. Dyrektor musi więc trzymać zarezerwowane miejsce przez cały okres trwania umowy, która zazwyczaj spisywana jest na rok i nie może na to miejsce przyjąć innego dziecka. Zdaniem Rady, niekorzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkola przy braku wypowiedzenia umowy jest niedotrzymaniem warunków umowy ze strony rodzica i w takiej sytuacji zwrot opłaty nie powinien przysługiwać. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie pełnomocnik organu poinformował, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXI/258/11 z dnia 6 lipca 2011r., która weszła w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r. Pełnomocnik Wojewody Małopolskiego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę należy pokreślić, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 2 marca 2011r. Nr IX/77/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków została wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXI/258/11 z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską Kraków. Zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 września 2011r. Z §5 uchwały z dnia 6 lipca 2011r. wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała traci moc, zaś z §7 tej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011r. Z powyższego wynika zatem, że zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych. Z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego na skutek uchylenia tego aktu. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała, następnie uchylona przez sam organ, nie wywołała żadnych skutków prawnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały przesądza zatem o bezprzedmiotowości tego postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc przesłankę jego umorzenia, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie Sąd ocenił, że biorąc pod uwagę zmiany jakie nastąpiły w stanie faktycznym, a mianowicie utratę przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej oraz treść zaskarżonej uchwały i uchwały ją uchylającej, wydanie przez Sąd wyroku w tej sprawie jest zbędne. Na skutek uchylenia zaskarżonej uchwały przed jej wejściem w życie, doszło w niniejszej sprawie do powstania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie sądowe, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami.