III SA/Kr 614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2015r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata M. R. Kancelaria Adwokacka [ ] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, oraz kwotę 8,40 (słownie: osiem złotych i czterdzieści groszy) tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmówił przyznania G. K. pomocy społecznej w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 kpa, art. 2, art. 3, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 19 i pkt 20, art. 36 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. c, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 4, art. 109 oraz art. 110 ust. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 20 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a następnie wskazał, że z odpowiedzi Narodowego Funduszu Zdrowia - Oddziału Wojewódzkiego z dnia 12 grudnia 2014 r. o udostępnienie danych ze zbioru osobowych wynika, że w przypadku G. K. istnieje inny tytuł ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż figuruje w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jako osoba objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu posiadania statusu członka rodziny od dnia 18 listopada 2014 r. Dlatego organ I instancji uznał, że nieuzasadnionym było zgłoszenie G. K. do ubezpieczenia zdrowotnego przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. K., zarzucając naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie tej decyzji. Odwołująca się wyraziła niezadowolenie z powodu długiego czasu rozpatrywania jej wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. oraz podniosła, że nie była ubezpieczona przed 18 listopada 2014 r., w dacie złożenia wniosku, a także nie jest obecnie objęta ubezpieczeniem zdrowotnym. G. K. wskazała również na liczne dolegliwości, które powodują konieczność korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 marca 2015r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajdują się dwa pisma Narodowego Funduszu Zdrowia Oddziału Wojewódzkiego - z dnia 12 grudnia 2014 r. oraz z dnia 5 grudnia 2014 r. Wynika z nich, że G. K. figuruje w Centralnym Wykazie Ubezpieczonych jako zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez małżonka i jako członek rodziny objęta jest ubezpieczeniem zdrowotnym od dnia 18 listopada 2014 r. Kolegium podkreśliło, że pisma te są dokumentami urzędowymi, wobec tego stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dlatego zdaniem SKO, materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że G. K. w dacie złożenia wniosku z dnia 25 listopada 2014 r. była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym i z tego tytułu mogła nieodpłatnie korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej zasadniczo jest postępowaniem wnioskowym, a więc wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Skoro więc G. K. zwróciła się do MOPS o objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym, to organ administracji publicznej był związany zakresem tego wniosku i mógł rozważyć jedynie, czy G. K., począwszy od dnia złożenia wniosku, spełniała ustawowe przesłanki umożliwiające przyznanie jej składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skargę na decyzję SKO wniosła G. K., podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła, że organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego. Podniosła, że przed 18 listopada 2014 r. była osobą nieubezpieczoną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2015 r. ustanowił dla skarżącej adwokata z urzędu. Pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Wskazał, że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że w aktach sprawy brak jest wniosku skarżącej o przyznanie pomocy w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne, a więc organ odwoławczy orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Pełnomocnik domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej, dalej u.p.s., oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dalej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). Świadczenie, o którego przyznanie ubiegała się skarżąca należy do kategorii świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej – zgodnie z art. 36 ust. 2 lit. c) u.p.s. świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej są składki na ubezpieczenie zdrowotne. Opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt. 20 u.p.s.). Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), osoby pobierające zasiłek stały z pomocy społecznej a niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. (...). Zgodnie z art. 75 ust. 10 tej ustawy osoby, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt. 26 zgłasza do ubezpieczenia zdrowotnego ośrodek pomocy społecznej. Podmiot ten opłaca także składkę na ubezpieczenie zdrowotne osób pobierających zasiłek stały, co wynika z art. 86 ust. 1 pkt. 8 w/w ustawy. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że z chwilą ostatecznego przyznania osobie pomocy w formie zasiłku stałego, beneficjent tego świadczenia staje się automatycznie podmiotem, na rzecz którego gmina (ośrodek pomocy społecznej) ma obowiązek opłacać składkę na ubezpieczenie zdrowotne, jeżeli nie podlega on obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku beneficjenta zasiłku stałego wynika wprost z ustawy, jego źródłem nie jest decyzja administracyjna. Z inną sytuacją faktyczną mamy do czynienia w przypadku, gdy beneficjent zasiłku stałego podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z innego tytułu – wówczas gmina nie ma obowiązku opłacania za taką osobę składki na ubezpieczenie zdrowotne i nie uruchamia środków związanych z realizacją tego zadania własnego charakterze obowiązkowym. Dlatego błędne jest stanowisko SKO zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do uzyskania tego rodzaju świadczenia, jakim jest opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku osoby pobierającej zasiłek stały, ma zastosowanie przepis art. 102 ust. 1 u.p.s. Wniosek o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie złożony przez osobę, której przyznano zasiłek stały, nie uruchamia postępowania kończącego się wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy społecznej w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne. Beneficjent zasiłku stałego nie ma potrzeby ubiegania się o przyznanie składki na ubezpieczenie zdrowotne, ponieważ jej opłacanie jest obowiązkiem ośrodka pomocy społecznej. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy społecznej przez przyznanie jej składki na ubezpieczenie zdrowotne. Brak jednak możliwości skontrolowania treści tego ustalenia organu z rzeczywistym żądaniem skarżącej, oraz jego zakresem, ponieważ akta administracyjne nie zawierają wniosku skarżącej z dnia 25 listopada 2014 r., który jak twierdzą organy wszczął postępowanie w sprawie. Brak także pisma organu z dnia 27 listopada 2014r., na które Oddział Wojewódzki NFZ udzielił odpowiedzi pismami z dnia 5 grudnia i 12 grudnia 2014 r., a na treści których organy oparły swoje rozstrzygnięcia. W przypadku skarżącej tytułem ubezpieczenia zdrowotnego – jak wynika z pism NFZ – jest status członka rodziny od dnia 18 listopada 2014 r. Skoro więc składki na ubezpieczenie zdrowotne za skarżącą były opłacane w inny sposób aniżeli wynikający z art. 66 ust. 1 pkt. 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 20 u.p.s. a niezależnie od powyższego skarżąca posiadała z tytułu pobierania zasiłku stałego status osoby, za którą - w przypadku braku innego tytułu - obowiązek opłacania składek posiadała Gmina i obowiązek ten uruchamia się "automatycznie", to zbędnym było wydawanie decyzji merytorycznej odmawiającej przyznania pomocy w formie składki na ubezpieczenie zdrowotne skarżącej. Postępowanie wywołane takim wnioskiem jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu co do okresu, w którym skarżąca pobierała zasiłek stały, bądź podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu (w nin. sprawie jako członek rodziny). Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy skarżąca ubiegała się o objęcie jej ubezpieczeniem zdrowotnym za inne okresy – tj. nie podlegające obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu pobierania zasiłku stałego, czy też jako członek rodziny, czy z innego tytułu, o którym mowa w art. 66 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...). W przypadku istnienia takiego wniosku skarżącej – inaczej niż wskazano wyżej, organy winny ocenić zasadność wniosku skarżącej i wydać decyzję merytoryczną. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej przeprowadził dowód z akt administracyjnych, w których znajduje się wniosek, który wszczął kontrolowane postępowanie. Taki sposób prowadzenia postępowania stanowi naruszenie przepisów art. 138 § 1 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie w jej całokształcie, oraz naruszenie art. 15 kpa stanowiącego fundamentalna zasadę postępowania administracyjnego – jego dwuinstancyjność. Na naruszenie powyższych przepisów wskazuje już sama treść odwołania skarżącej, która zarzucała, że nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym przed datą 18 listopada 2014 r. Do zarzutu tego wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 138 § 1 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa organ odwoławczy nie odniósł się, nie wskazując także dokładnej treści wniosku skarżącej złożonego w dniu 25 listopada 2014 r. W ocenie Sądu uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy oceni z należytą dokładnością treść i zakres wniosku skarżącej z dnia 25 listopada 2014 r., ewentualnie zażąda od skarżącej jego sprecyzowania i w zależności od wyniku powyższego, wyda decyzję uwzględniającą powołane przepisy prawa materialnego, oraz poprawną pod względem procesowym. Wobec zatem stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa orzekł jak pkt. 1 sentencji. O przyznaniu adwokatowi ustanowionemu w drodze prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 ppsa.