III SA/Kr 616/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 marca 2013 r. nr [....] w przedmiocie zwrotu wydatków z tytułu usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. Burmistrz M. decyzją z dnia [....] 2011r. nr [....] przyznał E. K. świadczenie usługowo-pielęgnacyjne w zakresie higieniczno-sanitarnym oraz potrzeb domowych na okres od dnia 5 kwietnia 2011r do dnia 31 grudnia 2011r w ilości 44 godzin miesięcznie . W przedmiotowej decyzji organ stwierdził : " zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w M. miesięczna odpłatność świadczeniobiorcy wynosi : 0% całości kosztów usługi. Opieka jest bezpłatna." W aktach administracyjnych sprawy znajduje się Umowa nr [....] o świadczenie pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia , zawarta w dniu 23 stycznia 2012r w M. pomiędzy Gminą M. – Miejsko Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w M. a skarżącym J. K., której przedmiotem było dobrowolne zobowiązanie się skarżącego do świadczenia pomocy w formie pieniężnej lub/i w naturze na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej , a to E. K. – ojca skarżącego. Zgodnie z treścią tej umowy , skarżący zobowiązał się do świadczenia w naturze : dostarczania żywności na kwotę 150,00 zł miesięcznie , dostarczania opału na kwotę 1.000,00 zł rocznie , wykonywania usług opiekuńczych na kwotę 300,00 zł miesięcznie oraz innych kosztów utrzymania ( w tym media) na kwotę 300,00 zł. W związku ze śmiercią E. K. w dniu 15 marca 2012r. , Burmistrz M. decyzją z dnia [....] 2012r. nr [...] wygasił z dniem 16 marca 2012r realizację decyzji przyznającej świadczenie usługowo- opiekuńcze. Powyższe okoliczności spowodowały wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej zwrotu wydatków poniesionych przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. z tytułu usług świadczonych na rzecz E. K., a następnie wezwania skarżącego do zapłaty zobowiązania w łącznej kwocie 2.756,00 zł. Wobec braku wpłaty żądanej kwoty , w dniu [....] 2012r. organ wydał decyzję nr [....] ustalającą , że skarżący obowiązany jest do zwrotu wydatków w kwocie 2.756,00 zł poniesionych na rzecz ojca – E. K. z tytułu świadczonych usług . Jako podstawę prawną żądania organ wskazał : - art. 96 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 , art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U.2009.1362), - § 7 pkt. l lit.b i lit.c Uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat , trybu ich pobierania, jak również zwrotu wydatków ponoszonych na usługi opiekuńcze ([....].2007.459.3030) , - art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000.1071). W uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził , że skarżący jest jedynym synem zmarłego świadczeniobiorcy i zgodnie zart.96 ust.1 pkt.3 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz zgodnie z § 7 ww. Uchwały Rady Miejskiej w M. - na skarżącym spoczywa obowiązek zwrotu wszystkich wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej . Samorządowego Kolegium Odwoławczego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego , decyzją z dnia [....] 2012r. Nr [....] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zarzucając, że organ nie zastosował w pierwszej kolejności trybu określonego w art. 96 ust.1 pkt.1 i 2 ww. ustawy o pomocy społecznej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uzupełnił materiał dowodowy poprzez włączenie do akt sprawy m.in. aktu notarialnego nr [....] z dnia 11 maja 2012r. zawierającego protokół przyjęcia oświadczenia o przyjęciu spadku z dobrodziejstwem inwentarza przez skarżącego po zmarłym ojcu E. K. Organ ustalił , że skarżący jest jedynym spadkobiercą po E. K. W dniu [....] 2013r. Kierownik Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wydał decyzję nr [....] , w której ustalił , że skarżący obowiązany jest do zwrotu wydatków w kwocie 2.756,00 zł poniesionych przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. z tytułu usług opiekuńczych świadczonych na rzecz E. K. w okresie od 05 kwietnia 2011r. do dnia 23 stycznia 2012r. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ wskazał art.96 ust.1 pkt.2 i 3 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz § 7 pkt.1 lit.b i lit.c ww. Uchwały nr Nr [....] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. Organ przytoczył treść art. 96 ust.1 pkt.2 ww. ustawy o pomocy społeczne , zgodnie z którym obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej . Z kolei zgodnie z § 7 pkt.1 lit.b ww. Uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. , obowiązek zwrotu wszystkich wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej związany ze świadczeniem usług opiekuńczych spoczywa na spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej pozostałej po osobie , która korzystała z usług opiekuńczych. Wskazując na powyższe przepisy organ przyjął , że na skarżącym jako jedynym spadkobiercy po E. K. ciąży obowiązek zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę M. na rzecz ojca skarżącego w kwocie 2.756,00zł. W ocenie organu , obowiązek zwrotu przedmiotowych wydatków stanowi dług spadkowy. Na marginesie organ wyjaśnił , że skarżący spełnia jednocześnie przesłanki z przepisu art. 96 ust. 1 pkt.3 ww. ustawy o pomocy społecznej i § 7 pkt.1 lit.c ww. Uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. Zgodnie ze wskazanymi przepisami obowiązek zwrotu wszystkich wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej związanych ze świadczeniem usług opiekuńczych spoczywa na zstępnych osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku , gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z lit.a lub b. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił , iż jest ona bezzasadna , gdyż spis inwentarza zostanie wykonany dopiero w dniu 7 lutego 2013r. , co oznacza , że postępowanie spadkowe jest niezakończone , a wydana decyzja – przedwczesna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 marca 2013r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy za udowodnioną uznał okoliczność , że skarżący jest jedynym spadkobiercą po E. K. i spadek po zmarłym ojcu przyjął z dobrodziejstwem inwentarza. Wartość świadczonych usług opiekuńczych nie jest sporna i wynosi 2.756,00 zł. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji , że kwota ta stanowi dług spadkowy i na skarżącym spoczywa obowiązek jej zwrotu , zgodnie z art.96 ust.1 pkt.2 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz § 7 pkt.1 lit.b ww. Uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. Odnosząc się do zarzutu odwołania , że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie był jeszcze sporządzony spis inwentarza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło , iż art. 96 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 104 ust. 1 ww. ustawy nie warunkują wydania decyzji o zwrocie wydatków od wcześniejszego sporządzenia inwentarza rzeczy wchodzących w skład masy spadkowej. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko tego organu , że skarżący spełnia jednocześnie przesłanki z przepisu art. 96 ust. 1 pkt.3 ww. ustawy o pomocy społecznej i § 7 pkt. 1 lit. c ww. Uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w M. Zgodnie z tymi przepisami obowiązek zwrotu wszystkich wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej związany ze świadczeniem usług opiekuńczych spoczywa na zstępnych osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z lit. a lub lit. b. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem . Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżący zarzucił przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7 i art.77 Kodeksu postępowania administracyjnego , co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji braku spisu inwentarza stanu czynnego spadku po zmarłym E. K. naruszyło jego słuszny interes. Ponadto skarżący podniósł , że ustalony dnia 6 marca( lub 16 marca – obie daty wskazane przez skarżącego ) 2013r. spis inwentarza stanu czynnego spadku po ojcu wykazał brak majątku spadkowego , a zatem zgodnie z art.96 ust.1 pkt.2 ww. ustawy o pomocy społecznej – decyzja o zwrocie wydatków poniesionych ze środków pomocy społecznej jest bezzasadna. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji . Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013r. skarżący wyjaśnił , że ojciec E. K. mieszkał u niego w domu i to skarżący ponosił wszelkie koszty związane z jego zamieszkaniem i wyżywieniem. Z uwagi na pracę zawodową skarżący nie mógł świadczyć usług opiekuńczych stosownie do potrzeb ojca , dlatego usługi takie były świadczone z pomocy społecznej. Skarżący stwierdził , że zarówno on , jak i ojciec byli poinformowani , że usługi opiekuńcze z pomocy społecznej zostały przyznane bezpłatnie , co wynika z decyzji z dnia [....] 2011r. Przyznane usługi były realizowane jako usługi dodatkowe , niezależnie od obowiązków wynikających z umowy zawartej w dniu [....] 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2012.153.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , stwierdza , że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść , że z analizy akt niniejszej sprawy wynika , że źródłem obowiązku zwrotu wydatków poniesionych przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej M. z tytułu usług opiekuńczych świadczonych na rzecz E. K. jest decyzja z dnia [....] 2011r. nr [....] przyznająca te świadczenia. Wartość przyznanych świadczeń nie jest sporna . Uzasadnione wątpliwości musi budzić żądanie organów oparte na przedmiotowej decyzji , skoro – jak wynika z jej treści – usługi zostały przyznane bezpłatnie. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę , obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na realizację świadczeń z pomocy społecznej nie wynika z mocy prawa , z konkretnego przepisu prawa , lecz obowiązek taki wynika z faktu wydania decyzji przyznającej te świadczenia odpłatnie , pod warunkiem ich zwrotu . Zgodnie z art.96 ust.2 ww. ustawy o pomocy społecznej , wydatki na usługi , pomoc rzeczową , zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie , zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub całości , jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku , że przyznanie świadczeń bezpłatnie , bez zastrzeżenia obowiązku ich zwrotu , jak miało to miejsce w niniejszej sprawie , wyłącza możliwość żądania przez organy pomocy społecznej ich zwrotu i to bez względu na sytuację dochodową rodziny osoby , do której żądanie zwrotu wydatków jest skierowane. Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność , że usługi opiekuńcze – co do zasady – należą do świadczeń odpłatnych , jednak nie zawsze ich beneficjenci ponoszą koszty tego świadczenia. Warunki odpłatności i częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy w drodze uchwały. W niniejszej sprawie zastosowanie miała Uchwała Nr [....] Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. w sprawie : określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze świadczone przez Miejsko Gminny Ośrodek Pomocy Sp9ołecznej w M. oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat , trybu ich pobierania , jak również zwrotu wydatków ponoszonych na usługi opiekuńcze. Uchwała ta została wskazana jako podstawa prawna wydania decyzji z dnia [....] 2011r, przyznającej bezpłatnie usługi opiekuńcze E. K. Świadczenia w postaci usług należą do tej formy pomocy społecznej , która może podlegać zwrotowi , jednak wskazana wyżej decyzja wyłączyła (zniosła) ten obowiązek poprzez bezpłatne przyznanie tych świadczeń. W związku z powyższym należy stwierdzić , że zaskarżona decyzja , jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji ustalająca skarżącemu obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na usługi opiekuńcze na rzecz E. K. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej wskazanym. Niezależnie od powyższego rozstrzygnięcia organów obu instancji są wadliwe również z tego powodu , że nawet gdyby przyjąć , iż obowiązek zwrotu poniesionych z pomocy społecznej wydatków jest wymagany , to podstawą tego żądania nie mógł stanowić art.96 ust.1 pkt.2 i pkt.3 ww. ustawy o pomocy społecznej. Art.96 ust.1 pkt.2 określa inne przesłanki odpowiedzialności za poniesione wydatki , niż art.96 ust.1 pkt.3 tej ustawy. Jak wykazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej z dnia [....] 2012r. nr [....] wyczerpanie możliwości określonych w art.96 ust.1 pkt.2 "otwiera" możliwość zastosowania art.96 ust..1 pkt.3 ustawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy , organy ustaliły w sposób bezsporny , że skarżący jest jedynym spadkobiercą po E. K., jednak to ustalenie nie jest wystarczające do żądania zwrotu poniesionych wydatków. Kolejną przesłanką odpowiedzialności wynikającą z pkt.2 art.96 ust.1 ustawy jest ustalenie masy spadkowej . Za uzasadnione należy zatem uznać zarzuty skarżącego , że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji było przedwczesna , skoro inwentarz stanu czynnego spadku został sporządzony po dacie wydania decyzji ( w dniu 6 , czy 16 marca 2012r.- obie daty wskazał skarżący ) i wykazał brak masy spadkowej. W tych okolicznościach niniejszej sprawy , nawet przyjmując , że usługi opiekuńcze zostały przyznane odpłatnie , podstawą żądania od skarżącego zwrotu wydatków nie mógł stanowić art.96 ust.1 pkt.2 ww. ustawy o pomocy społecznej. Z kolei art.96 ust.1 pkt.3 ww. ustawy także nie mógł stanowić podstawy takiego żądania , mimo iż skarżący jest jedynym zstępnym osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej , gdyż zgodnie z tym przepisem wysokość wydatków podlegających zwrotowi musi wynikać z decyzji wydanej dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Jak wyżej wykazano , usługi opiekuńcze zostały przyznane ojcu skarżącego bezpłatnie. Nadmienić należy , że w aktach sprawy znajduje się umowa nr [...] z dnia [....] 2012r. zawarta pomiędzy Gminą M. , Miejsko Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w M., a skarżącym ustalająca wysokość świadczonej przez skarżącego pomocy na rzecz E. K. Zgodnie z art.103 ust.1 ww. ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ustalenia w drodze umowy m.in. z zstępnym wysokości świadczonej przez niego pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia , nie stosuje się art.96 ust.1 pkt.3 ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie odniosły się do tego dowodu i nie wyjaśniły znaczenia przedmiotowej umowy w prowadzonym postępowaniu . Reasumując należy stwierdzić , że bezpłatne przyznanie świadczeń usługowo-opiekuńczych na rzecz E. K. decyzją z dnia [....] 2011r. skutecznie wykluczyło możliwość dochodzenia wydatków związanych z realizacją tych świadczeń w oparciu o art.96 ww. ustawy o pomocy społecznej. Uznając , że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art.152 ww. ustawy Sąd orzekł , że uchylone decyzje organów administracyjnych nie podlegają wykonaniu , co oznacza , iż ww. rozstrzygnięcia nie wywołują skutków prawnych od chwili wydania wyroku , mimo że wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcia te tracą moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.