III SA/Kr 62/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skarg K. Ś., K. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2014r. nr [....] z dnia 30 października 2014r. nr [....] z dnia 30 października 2014r. nr [....] z dnia 30 października 2014r. nr [....] z dnia 30 października 2014r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżone decyzje, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata K. G. Kancelaria Adwokacka ul. [....] w K. kwotę 1200,00 (słownie: tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. K. Ś. i K. K. w dniu 16 lipca 2014 r. złożyli wniosek zawierający wiele próśb o przyznanie zasiłków celowych na zakup różnych produktów, towarów, usług , zwrot wydatkowanych już kwot na zakup lekarstw, środków żywności czy opłat związanych z codziennym życiem, w tym dotyczący środków na wypoczynek dla dzieci, czy zakup dla nich butów, jak i zakup odzieży. W uzasadnieniu swych żądań strony podały, że organ pomocy społecznej odmówił udzielenia pomocy K. K. i pozbawił ją oraz wspólne dzieci stron możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. K. Ś. i K. K. podali, że od dnia 1 lipca 2014 r. prowadzą wraz ze swymi synami wspólne gospodarstwo domowe. W dniu [...] 2014 r. Prezydent Miasta wydał następujące decyzje: 1) znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na koszulki letnie; 2) znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup pościeli dla dzieci; 3) znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup piłki nożnej; 4) znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na zwrot pieniędzy za zakupione leki; 5) znak: [...] o odmowie przyznania K. Ś. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup płyty elektrycznej czteropalnikowej. W uzasadnieniach powyższych decyzji organ I instancji podał, że po ponownym dokonaniu sprawdzeń poprzez swych pracowników socjalnych, którzy na miejscu przeprowadzili wywiady środowiskowe i rozmowy tak z K. K. jak i z K. Ś., nie uznał, by istotnie strony te prowadziły wspólne gospodarstwo domowe. Prezydent podkreślił, że nie dopatrzył się spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Na poparcie tego organ I Instancji szeroko opisał sposób życia i opieki nad dziećmi, jakie zaobserwował w toku prowadzonych wywiadów. Konsekwencją uznania, że strony nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego było to, że organ I instancji nie mógł rozpoznać łącznie wniosku obu stron, co spowodowało, że ww. decyzje skierowane zostały tylko do K. Ś., a wnioski K. K. rozpatrzono w oddzielnych postępowaniach. Odnośnie wniosków K. Ś. organ I instancji omówił przepisy regulujące możliwości przydzielania pomocy społecznej i przesłanki, których spełnienie daje podstawy do udzielenia takiej pomocy w postaci przydzielenia świadczeń pieniężnych w formie zasiłków celowych. Skoro zaś nie została potwierdzona nowa okoliczność w postaci prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez K. Ś. i K. K., organ I instancji uznał, że nie zachodziły podstawy do przyznania zasiłków celowych wnioskowanych przez K. Ś. K. Ś. odwołał się od opisanych wyżej decyzji Prezydenta Miasta. Odwołujący się zakwestionował ustalenia organu I instancji co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa z K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 30 października 2014 r. rozpatrzyło odwołania K. Ś. i wydało następujące decyzje: 1) znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2014 r. znak: [...]; 2) znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2014 r. znak: [...]; 3) znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2014 r. znak: [...]; 4) znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2014 r. znak: [...]; 5) znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2014 r. znak: [...]. Kolegium dokonało analizy akt i uznało za słuszne twierdzenie organu I instancji odnośnie kwestii prowadzenia przez K. Ś. i K. K. wspólnego gospodarstwa domowego. Ponadto Kolegium wskazało, jaką pomoc w ostatnim tylko czasie otrzymał K. Ś., jak też podkreśliło, że jest on od długiego okresu wspierany różnymi formami pomocy przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się szeroka informacja na temat życia K. Ś. i otrzymywanych przez niego środków, a także K. K. Kolegium zaznaczyło, że z danych tych wynika, iż synowie K. Ś. objęci są opieką i pomocą materialną w ramach swojej rodziny, w której z wnioskami występuje K. K. Kolegium zwróciło też uwagę, że po stronie organów pomocowych nie występuje bezwzględny obowiązek realizowania każdego wniosku stron, gdyż organ działa także w ramach posiadanych możliwości finansowych. Kolegium wskazało również, że osoby potrzebujące mają obowiązek współdziałania z organami pomocowymi i powinny podejmować samodzielne starania w zakresie zaspakajania swych potrzeb. Na powyższe decyzje skargi złożyli K. Ś. i K. K., powołując się na art. 156 kpa. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o oddalenie skarg K. Ś., podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Odnośnie skarg K. K. SKO wniosło o ich odrzucenie, ponieważ nie była ona stroną w postępowaniach zakończonych zaskarżonymi decyzjami, a co do jej osoby i realizacji wniosku zapadły inne odrębne decyzje. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniami z dnia 24 kwietnia 2015 r. ustanowił dla K. Ś. adwokata. W tym samym dniu pozostawiono bez rozpoznania wnioski K. K. o przyznanie prawa pomocy. Po wniesieniu sprzeciwu przez K. Ś. WSA w Krakowie postanowieniami z 15 czerwca 2015 r. ustanowił dla niego adwokata. Pełnomocnik K. Ś. zarzucił zaskarżonym decyzjom: 1) brak wyznaczenia skarżącemu pełnomocnika z urzędu na etapie postępowania przed SKO ; 2) błędna interpretację pojęcia rodzina zawartego w art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej; 3) naruszenie art. 77 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez niedokonanie aktualizacji ustaleń faktycznych, co doprowadziło do wydania decyzji nieuwzględniających zmian okoliczności faktycznych zaistniałych w okresie od wydania decyzji organu I instancji do rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej, oświadczając, że nie zostały one opłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że SKO niezasadnie domagało się odrzucenia skargi K. K. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że nie przysługiwał jej status strony w postępowaniach zakończonych wydaniem zaskarżonych decyzji, to brak po jej stronie interesu prawnego nie prowadziłby do odrzucenia skargi, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalił się pogląd, iż stwierdzenie braku interesu prawnego skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. postanowienia NSA z dnia 28 lipca 2009 r. sygn. akt I FSK 892/09, z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06, z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05, czy też wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1342/04 - wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skarg K. Ś. i K. K., należy podkreślić, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Zatem po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji sprawa administracyjna jest otwarta do ponownego orzekania, a rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że działanie organu II instancji nie ma wyłącznie charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do zbadania zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, ale zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest też związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Dlatego właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanych postępowań administracyjnych, zgodzić się należy z zarzutem podniesionym przez pełnomocnika skarżącego, że SKO wydało swoje rozstrzygnięcia bez uprzedniego ustalenia, czy stan faktyczny stanowiący podstawę decyzji organu I instancji nie uległ zmianie w okresie od wydania decyzji przez Prezydenta Miasta do dnia orzekania przez organ odwoławczy. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego K. Ś. i K. K. podnosili, że od lipca 2014 r. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i Prezydent Miasta zweryfikował tą okoliczność, przeprowadzając stosowne czynności wyjaśniające, w szczególności wywiad środowiskowy z dnia 29 lipca 2014 r. Zatem decyzje organu I instancji wydane w dniu 7 sierpnia 2014 r. opierały się na ustaleniach faktycznych bezpośrednio poprzedzających datę orzekania. Należy jednak zwrócić uwagę, że decyzje SKO wydane w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta Miasta zapadły po upływie niemal trzech miesięcy od wydania decyzji organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że w takim okresie czasu mogło dojść do takiej zmiany okoliczności faktycznych, która miałaby wpływ na treść rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu odwoławczym. W kontrolowanych postępowaniach administracyjnych taka zmiana mogłaby dotyczyć w szczególności kwestii prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego przez K. Ś. i K. K. Dlatego przed wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym zasadnym byłoby dokonanie aktualizacji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wprawdzie skarżący są osobami korzystającym ze stałych form pomocy, a w takim przypadku zasadą jest aktualizowanie wywiadu środowiskowego co sześć miesięcy (art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), ale równocześnie ten sam przepis nakazuje aktualizację wywiadu, gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. Zdaniem Sądu SKO przed wydaniem swoich decyzji winno było podjąć kroki zmierzające do zbadania, czy w okresie od wydania decyzji w I instancji nie nastąpiła zmiana okoliczności mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, tym bardziej, że z twierdzeń stron wynikało, iż taka zmiana mogła nastąpić. W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że brak aktualizacji ustaleń faktycznych na etapie postępowania odwoławczego stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 136 i art. 15 kpa, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało wydaniem decyzji organu II instancji bez ustalenia, czy w rozpatrywanych sprawach nie nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych. Przy ponownym rozpatrywaniu spraw Kolegium będzie zobowiązane do usunięcia tego uchybienia poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie i sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł - stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Wyjaśnić trzeba też, że pełnomocnik został ustanowiony w pięciu odrębnych sprawach, które następnie zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Dlatego pełnomocnikowi temu przyznano koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w pięciu sprawach Ponadto przyznane koszty adwokackie należało na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć o kwotę podatku od towarów i usług.