III SA/Kr 620/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 3 marca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 7, art. 3 ust. 3, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507, dalej: "u.p.s."), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego K. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia w formie zasiłku okresowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 20 listopada 2020 r. skarżący złożył do MOPS wniosek o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego. Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2020 r. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ podkreślił, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, tj. w październiku 2020 r., skarżący otrzymał zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 828,60 zł. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie (...) osobie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. od kwoty 701,00 zł. W związku z powyższym organ stwierdził, że dochód skarżącego wynoszący 828,60 zł przekracza ww. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie o kwotę 127,60 zł i uniemożliwia udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skarżący. W odwołaniu przywołał przepisy ustawy o pomocy społecznej dla potwierdzenia swojej argumentacji, wskazując na konieczność zagwarantowania prawa do należytego zabezpieczenia społecznego. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 38 i art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stwierdził, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym wystąpienie o udzielenie tej formy pomocy tj. w miesiącu październiku 2020 r. wynosi 828,60 zł (zasiłek dla bezrobotnych) oraz 418,00 zł (zasiłek okresowy) i jest wyższy od kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania pomocy społecznej, które wynosi 701 zł. Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie spełnia podstawowej przesłanki wymienionej w art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. uzyskiwania dochodu nieprzekraczającego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Na powyższą decyzję K. M., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. W skardze, skarżący przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz zarzucił ich naruszenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2021r, a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a. Zasiłek okresowy jest jedną z form pomocy społecznej mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepisy regulujące jego przyznawanie znajdują się w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.). zwanej dalej u.p.s. Zalicza się go zarówno w doktrynie (zob. I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 38.), jak i orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. Wyrok WSA w Gdańsku z 7.06.2018 r., III SA/Gd 210/18, LEX nr 2514237.) do tak zwanych zasiłków obligatoryjnych. W powołanym orzeczeniu stwierdzono, że zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym w sytuacji, gdy wnioskodawca spełnił przesłanki konieczne do jego przyznania. Natomiast odmowa przyznania zasiłku okresowego jest uzasadniona wówczas, gdy w okolicznościach danej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Pomoc państwa ma bowiem charakter subsydiarny i pozwala na interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie mają możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudności życiowych. Tak więc decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego należy do tak zwanych decyzji związanych, gdyż organ administracyjny nie może odmówić jego przyznania jeżeli spełnione zostaną przesłanki pozytywne i jednocześnie nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art.11 ust. 1 i 2 u.p.s. Uznaniowość została pozostawiona organowi administracyjnemu jedynie w odniesieniu do określenia wymiaru, okresu i formy pomocy. (zob. na przykład: Wyrok WSA w Bydgoszczy z 30.06.2020 r., II SA/Bd 324/20, LEX nr 3039349). Tak więc zgodnie z art. 38 zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Przepis ten wskazuje wprost na sytuacje kiedy zasiłek okresowy musi zostać przyznany, a są to sytuacje, gdy dana osoba lub rodzina nie może samodzielnie przezwyciężyć trudności życiowych. Jedną z takich sytuacji wprost wskazanych w/w przepisie jest bezrobocie. Jednak spełnienie tego kryterium nie jest wystarczające. Oprócz bowiem pozostawania danej osoby w określonej sytuacji życiowej, drugim kryterium jest kryterium dochodowe. Zostało ono określone w art. 8 u.p.s. W odniesieniu do osoby samotnie gospodarującej, a jest to właśnie sytuacja skarżącego w niniejszej sprawie, dochód takiej osoby nie może przekroczyć 701 zł./miesiąc. Zgodnie z powołaną ustawą za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o podatek dochodowy od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei z zakresu dochodu zostały wyłączone pewne świadczenia. Między innymi do dochodu nie wlicza się świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. W niniejszej sprawie skarżący K. M. wystąpił o przyznanie zasiłku okresowe wnioskiem z dnia 20 listopada 2020r. Organ I instancji ustalił, że od w miesiącu poprzedzającym zgłoszenie skarżący otrzymał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 828,60 zł. Otrzymywany zasiłek dla bezrobotnych wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020r. i został przyznany od dnia 31 sierpnia 2020r. na okres 180 dni. Okres zasiłkowy skończył się więc skarżącemu w lutym 2021r. Tym niemniej w okresie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego był on przez skarżącego pobierany. W tym miejscu należy wskazać, że ustawa o pomocy społecznej z zakresu dochodu wyłącza jedynie świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Nie wlicza się więc świadczenia, które przysługuje w sytuacji, gdy osoba bezrobotna została skierowana do wykonywania prac społecznie użytecznych na podstawie art. 73a ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zob. Wyrok WSA w Lublinie z 15.01.2013 r., II SA/Lu 832/12, LEX nr 1348239.). Taka możliwość skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych dotyczy jedynie bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Przepis określa też stawkę godzinową jaka przysługuje takiej osobie za wykonywane prace społecznie użyteczne. Właśnie kwoty uzyskanej z tego tytułu nie wlicza się do dochodu osoby występującej z wnioskiem o zasiłek okresowy. W niniejszej sprawie skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych, a nie świadczenie z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z kolei zasiłek dla bezrobotnych wlicza się do dochodu o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Skarżący otrzymywał zasiłek w wysokości 828, 60 zł., przy czym jest to już kwota realna pomniejszona o obowiązkowy podatek oraz ubezpieczenia. W związku ze sztywnym określeniem przez ustawodawcę, że warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest dochód nieprzekraczający 701 zł. na miesiąc organ I instancji prawidłowo nie przyznał skarżącemu zasiłku okresowego. W tym miejscu należy jeszcze podnieść kwestię dotyczącą problemu, iż w dniu orzekania przez organ II instancji skarżący faktycznie nie otrzymywał już zasiłku dla bezrobotnych, na skutek ukończenia biegu okresu zasiłkowego, to jest 180 dnia licząc od dnia jego przyznania. Należy zająć stanowisko, że organ II instancji również prawidłowo postąpił odmawiając uchylenia decyzji organu I instancji, pomimo zmiany okoliczności faktycznych. Zgodnie z art. 106 ust. 3 zd. 1 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że decyzja w sprawie przyznania zasiłku okresowego, podobnie jak w przypadku innych świadczeń objętych hipotezą art. 106 ust. 3 u.p.s., kreuje uprawnienie wnioskodawcy na przyszłość, od daty złożenia wniosku, niezależnie od tego kiedy ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii zapadnie. Mamy tutaj do czynienia z decyzją konstytutywną, bowiem to z niej wynikają określone skutki prawne (nabycie prawa), działającą wstecz (a nie od daty uzyskania waloru ostateczności, co w przypadku aktów konstytutywnych jest zasadą). Nie jest to akt deklaratoryjny, bowiem skutków tych ustawodawca nie wiąże wprost z pewnymi zdarzeniami prawnymi (np. ze spełnieniem przesłanek koniecznych do nabycia prawa do zasiłku okresowego), ale z podjęciem aktu kreującego prawo do zasiłku okresowego (wyrok WSA w Gliwicach z 29.11.2019 r., II SA/Gl 882/19, LEX nr 2768456). Gdyby więc organ II instancji uznał, że skarżący spełnia kryterium dochodowe w marcu 2021r. skutkowałoby obowiązkiem przyznania zasiłku okresowego licząc od dnia złożenia przez skarżącego wniosku, to jest od 20 listopada 2020r., a więc za okres w którym faktyczny dochód skarżącego przekraczał 701 zł miesięcznie, co byłoby działaniem wbrew przepisom ustawy i narażeniem Skarbu Państwa na szkodę. Należy przy tym podkreślić, że z momentem spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego może on wystąpić z kolejnym wnioskiem o przyznanie zasiłku okresowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.