III SA/Kr 622/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących kwotę [...]-( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzja z dnia [...] 2004 r. [...] , po rozpatrzeniu odwołania J. i M. S. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. znak [...] orzekającą o zatwierdzeniu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów dla obrębu [...] m . [...] obejmującego m.in. działkę ewidencyjną A .W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa , 7 ,,b " ust.2 pkt2 i art.art. 20, 21 , 22 , 23 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ) i § 46 ust.2 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia . Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2004 r. na podstawie § 42 ust.2 i 56 ust.2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 29 marca 2001 r zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji gruntów i budynków dla obrębu [...] miasto [...] przyjęty do zasobu [...] 2002 r. za Nr [...] obejmujący m.in. działkę ewidencyjną A o pow. 0.0172 ha , stanowiącą użytek gruntowy B o pow. 172 m 2 .Według operatu działka ewid. A powstała z działki gruntowej A1 o pow. 0.0193 ha obj. KW [...] Decyzja Starosty podjęta została w związku z odnową operatu ewidencji gruntów i zastąpieniem dotychczasowej mapy ewidencyjnej nową mapą w postaci cyfrowej .Wydanie decyzji zostało poprzedzone wykonaniem prac polegających na ustaleniu i pomiarze granic gruntów i budynków połączonym ze spisaniem protokołów granicznych. Prace te wykonał Zakład Geodezyjny w okresie od [...] 1998 r. do [...] 1999 r. Następnym etapem było opracowanie przez ten sam Zakład Geodezyjny w roku 1999 r. dokumentacji tworzącej operat geodezyjny. Dane dotyczące granic i powierzchni w odnowionym operacie zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych od [...] do [...] i [...] 1999 r. , a następnie operat przyjęto do zasobu do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z a Nr [...] Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli M. i J. małż. S. , podnosząc , że nie zgadzają się na pomniejszenie o 21 m 2 i tak niewielkiej ich dotychczasowej działki A1 , która miała powierzchnię 193 m 2. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy dokonał ustaleń uzupełniających na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem l instancji .Ustalono , że J. S. uczestniczył przy ustalaniu na gruncie przebiegu granic działki i nie kwestionował położenia istniejących na gruncie znaków granicznych , co potwierdził podpisem w protokole. Podkreślono , że powierzchnię działki obliczono na podstawie bezpośredniego pomiaru granic działki ustalonych w obecności zainteresowanych , przy użyciu instrumentów geodezyjnych zapewniających wysoką dokładność danych. Zdaniem organu odwoławczego powierzchnia działki ustalona w zmodernizowanym operacie będąca funkcją przebiegu jej granic ewidencyjnych odpowiada stanowi na gruncie. Zarazem wskazując na przepis § 39 powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskazano , ze spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji gruntów , a w razie ich wystąpienia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Podkreślono , że w postępowaniu ewidencyjnym nie jest dopuszczalne rozpatrywanie sporów granicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. S. i J. S. z wnioskiem o jej uchylenie .Skarżący podnieśli , że prace polowe przeprowadzono w zimie , przy zaspach i śniegu , a podpis w protokole uzyskany był podstępnie , przy zapewnianiu przez wykonawców , że " wszystko będzie na wszą korzyść i jest wyjaśnione " i z tego względu nie kwestionowano położenia znaków granicznych . Zdaniem skargi decyzja zatwierdza błędy powstałe w ramach prac terenowych , a skarżący na pomniejszenie powierzchni nie wyrażali zgody. Podnosili , że powierzchnia innych działek uległa zwiększeniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia w nawiązaniu do z zarzutów skargi wskazano , że wydanie decyzji Starosty poprzedziły dwa etapy prac. Podkreślono , że w etapie pierwszym dnia [...]1998 r. J. S. potwierdził podpisem brak zastrzeżeń co do ustalonego przebiegu granic .Natomiast powierzchnia została obliczona na podstawie danych uzyskanych z bezpośredniego pomiaru granic ustalonych w obecności zainteresowanych i warunki pogodowe nie miały wpływu na dokładność pomiaru. Wskazywano , że w czasie pomiaru skarżący nie wyrażali zgody na wynikającą z pomiaru powierzchnię ,a skarżąca M. S. była zawiadomiona , o czynnościach ustalania przebiegu granic i jej nieobecność nie tamowała tych czynności Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm.) - dalej ustawa p.p.s.a - Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności! administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie .Rozpoznając skargę -stosownie do przepisu art. 134 §1 powołanej ustawy - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.Przepis art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , póz. 1269 ), stanowi , że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na tle powyższych przepisów , kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku , iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn częściowo innych niż przytoczone na jej poparcie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...]2004 r. zapadły pod rządem przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) obowiązującego od dnia 3 czerwca 2001 r. Przepis § 82 tego rozporządzenia określa rodzaje materiałów i danych oraz zasady ustalania granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych, przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia . Z ustaleń organów wynika , że czynności związane z modernizacją –odnową ewidencji gruntów rozpoczęte zostały w 1998 r , a więc wtedy gdy obowiązywały jeszcze przepisy Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 158, poz. 813 z późn.zm.). Zgodnie z przepisami § 55 powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów i budynków - zwanego dalej rozporządzeniem modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych , organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę m.in. w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i modyfikacji istniejących danych do wymagań określonych w rozporządzeniu ( § 55 pkt 1 i 2 ). Według § 56 działania modernizacyjne , wykonuje się ; pkt 1 w sposób ciągły , w ramach bieżącej aktualizacji , pkt 2 kompleksowo , na zasadach i w trybie określonym przepisami rozdziału 2 , z zastrzeżeniem § 82. Odesłanie do przepisów Rozdziału 2 Rozporządzenia oznacza , że modernizację ewidencji przeprowadza się według przepisów regulujących zakładanie ewidencji gruntów budynków. Zaskarżona decyzja zapadła właśnie w ramach kompleksowej odnowy operatu ewidencji gruntów obrębu [...] m. [...] Przedmiotem kompleksowej modernizacji ewidencji (§ 19 pkt 1 w zw. z § 56 pkt 2 Rozporządzenia ) jest utworzenie komputerowych baz danych ewidencyjnych oraz operatu ewidencyjnego o którym mowa w art. 24 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm.). Postępowanie w sprawie modernizacji ( odmowy) ewidencji gruntów , ( tak jak i o założenie ewidencji) jest sformalizowane. Po etapie opracowania i uzgodnienia projektu założenia z wojewódzkim inspektorem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego ( § 33 ) starosta wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie założenia ( modernizacji ewidencji ) o czym zawiadamia w sposób określony przepisem § 34 tj. ogłasza w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz przez wywieszenie na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń właściwego starostwa powiatowego i urzędu gminy oraz rzeź ogłoszenie w prasie lokalnej. Akta sprawy oraz ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie pozwalają na weryfikację zachowania tych wymogów przez organy ewidencji. W szczególności , akta nie zawierają ustalenia czy podjęte w latach 1990 czynności związane z rozpoczęciem postępowania modernizacji ewidencji , odpowiadałyby wymogom przepisów z daty podjęcia decyzji. Kolejnym po wszczęciu postępowania modernizacyjnego etapem , jest zgodnie z przepisem § 40 obowiązek wyłożenia do wglądu zainteresowanych projektu opisowo - kartograficznego operatu ewidencji gruntów przez okres co najmniej 14 dni, przy ich zawiadomieniu przez Starostę, podanym również do wiadomości przez wywieszenie na tablicach ogłoszeń starostwa i urzędu gminy oraz ogłoszenie w parsie lokalnej. Akta sprawy i ustalania organów nie odnoszą się do spełnienia tego wymogu , poza stwierdzeniem w decyzji organu odwoławczego , że dane dotyczące granic i powierzchni zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych w dniach "[...]-[...] 1999 r. i [...] 1999 ". Ustalenie to nie znajduje odzwierciedlenia w przedstawionych aktach sprawy. W aktach sprawy ( k. 12 ) znajduje się kopia zawiadomienia skarżących o wyznaczonym na dzień ,, [...]. 1999 r. " terminie ustalania granic , wysłanym przez wykonawcę prac geodezyjnych [...] Geodezyjne- Projektową , przy równoczesnym ( k.23 ) zawartym na kserokopii wydruku z dnia [...].1999 nieopisanego dokumentu - stwierdzeniu M. S. odnoszącym się do adnotacji o wznowieniu granic w oparciu o operat pomiarowy Nr [...] i istniejącą mapę ewid. , że nie wyraża zgody na przedstawiony stan i żąda ponownego pomiaru. Przewidziane przepisem § 40 ust.3 zawiadomienie o wyłożeniu projektu operatu opisowo- kartograficznego , ma zawierać informację o możliwości zapoznania się z nim i zgłoszenia do niego uwag i zastrzeżeń , przy czym wyłożenie projektu jest dokumentowane protokołem ( § 40 ust.3 pkt 3 i 4 § 41 ). Starosta zgodnie z § 42 ust.1 jest organem upoważnionym do rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń do danych ewidencyjnych przedstawionych w projekcie. Natomiast protokół wyłożenia projektu operatu m.in. winien zawierać szczegółowy opis zgłoszonych uwag i zastrzeżeń. Akta sprawy nie zawierają ustaleń w sprawie wyłożenia projektu oraz sporządzenia protokołu z jego wyłożenia. Zgodnie z przepisem § 42 ust.2 postępowanie administracyjne w sprawie założenia ( modernizacji , odnowy ) ewidencji gruntów kończy decyzja Starosty w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego , która poza wymogami określonymi w przepisach kpa powinna zawierać : 1/ określenie sposobu i zakresu uwzględnionych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu opisowo - kartograficznego , oraz 2/ uzasadnienie stanowiska w sprawie nieuwzględnionych uwag i zastrzeżeń . W tym zakresie decyzja organu ł instancji nie zawiera żadnych ustaleń , a organ odwoławczy nie odniósł się do tego wymogu ., ogólnie stwierdzając , że w czasie prac polowych skarżący brał udział w ustaleniu przebiegu granic i ich nie kwestionował. Z kserokopii protokołu ustalenia stanu władania (k 14-15 ) , wynika , że istotnie ustalenia granic dokonywano w [...] 2000 r. stabilizując granice. Z akt nie wynika na jakim etapie postępowania modernizacyjnego dokonano tych czynności. W świetle powyższego , zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji , nie spełniają wymagań przewidzianych art. 107 § 2 i 3 kpa w zw. z § 42 ust.2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia , co uniemożliwia weryfikację decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Jest to uchybienie , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , niezależnie od tego , że jak słusznie stwierdzono , w świetle § 39 Rozporządzenia spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ( modernizacją ) ewidencji . W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Rozpatrując sprawę organy zbiorą stosowny materiał dowodowy , który odzwierciedli ustalenia dotyczące zachowania etapów postępowania w sprawie modernizacji ewidencji , które kończy decyzja o zatwierdzeniu operatu opisowo -kartograficznego. Z tych przyczyn orzeczono jak w punkcie l -szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr153 ,poz. 1270 z późn.zm.) Wobec treści uchylonych decyzji orzeczenie w punkcie II sentencji , oparto na przepisie art.152 ustawy. Traci ono moc z chwilą uprawomocnienia wy roku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis i koszty dojazdu , oparto na przepisach art.200 i 209 powołanej ustawy.