III SA/Kr 627/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Urszula Zięba Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji - Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., znak: [...], Inspektor ds. świadczeń rodzinnych Burmistrza orzekł o odmowie przyznania C. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem S. K. W ocenie organu wystąpiła jedna negatywna przesłanka określona w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1952 ze zm., dalej u.ś.r.) z racji czego świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać stronie przyznane. Ojciec C. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10.03.2008r. zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe, a niepełnosprawność istnieje od 1994r. Natomiast, aby świadczenie pielęgnacyjne mogło zostać przyznane zgodnie z zapisem art. 17 ust. 1b pkt 2 w/w ustawy, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a w tym przypadku S. K. musiałaby powstać w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. S. K. urodził się [...] 1934 roku., a niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała w 1994r, a zatem po ukończeniu przez w/w 25 roku życia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem C. K. złożyła odwołanie zarzucając zastosowanie art. 17 ust 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 6 K.p.a. W uzasadnieniu odwołująca podała, iż na podstawie, aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wywodząc to uprawnienie z treści sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (która jest wiążąca) od dnia 23 października 2014r. tj. od dnia ogłoszenie wyroku w zaistniałym nowym stanie prawnym, organ powinien wydać decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie może uzyskać aprobaty stanowisko wyrażone przez organ l instancji w zaskarżanej decyzji w zakresie interpretacji przepisów u.ś.r. dotyczących uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności art. 17 ust. 1b ustawy po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie o sygn. akt K 38/13, tym bardziej, że to właśnie ten przepis stanowił podstawę prawną negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Strona zauważyła, że brak jest podstaw prawnych dla dokonywania takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27.03.2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wedle organu odwoławczego w świetle art. 17 ust. 1 b pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 25 roku życia, stąd ocena organu l instancji była prawidłowa. Nadto w pkt 8 wyroku TK powołanego w odwołaniu wskazano, iż jego celem nie było wykreowanie prawa do świadczenia dla opiekunów, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Orzekając o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Trybunał Konstytucyjny nie usunął go jednak z ustawy. Również na dzień wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo iż, jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje w stanie prawnym. Zgodnie zaś z treścią art. 6 K.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego. Z decyzją tą nie zgodziła się C. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP oraz w rezultacie tego spowodowanie ciągu następujących po sobie kolejnych błędnie podjętych i niekorzystnych dla skarżącej rozstrzygnięć; zastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z uwzględnieniem rażąco błędnej oceny skutków prawnych i pominięciem zmiany sytuacji prawnej skarżącej, powstałych po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego do sygn. akt K 38/13, a przez to nie wykazanie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i w rezultacie nie uwzględnienie przysługującego stronie prawa wyboru jednego z tych świadczeń - korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, które strona jednoznacznie wskazała w złożonym przez siebie oświadczeniu; błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt l lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku strony o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art 8, art. 9, art. 35, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pominięcie istotnego w sprawie dowodu (tj. oświadczenia strony) przyjmując, iż sam fakt pobierania specjalnego zasiłku dla opiekuna przez skarżącą skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ja oddala. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota rzeczy w poddanej sądowej kontroli sprawie sprowadza się do oceny, czy na gruncie obowiązujących przepisów, zwłaszcza ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, w kontekście wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13 skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Analizując powyższą kwestię należy w szczególności mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny powyższym wyrokiem orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem organu odwoławczego, z wyroku Trybunału wynika, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, a orzeczenie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. W ocenie Sądu z taką interpretacją wyroku przywołanego wyżej nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, iż w punkcie 2 jego sentencji Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził niekonstytucyjność wymienionego przepisu ustawy wskazując, że stosowanie art. 17 ust. 1b, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do różnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1068/15). W niniejszej sprawie organy obu instancji z tego obowiązku się nie wywiązały, skupiając swoją uwagę wyłącznie na uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bez analizy jego wiążącej sentencji. Organ winien był więc zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną, a zatem czy skarżąca jest osobą, która nie podejmuje lub rezygnuje z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z tej możliwości. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Sąd podziela stanowisko, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają bowiem uprawnienie, do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły treści normy prawnej, na podstawie której miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia, o którym mowa wart. 17 u.ś.r. Należy też podkreślić, że stanowisko sądów administracyjnych w przypadkach analogicznych jak w niniejszej sprawie jest stosunkowo jednolite (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., l OSK 1668/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2015 r., II SA/Bd 366/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., II SA/Bd 434/15 i z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Bd 327/15, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Go 818/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Po 969/14, w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2014 r., II SA/Bk 1022/14, w Łodzi z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Łd 1034/14, w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., II SA/Ol 623/15, w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1026/14, z dnia 13 stycznia 2015 r., l SA/Wa 3139/14, z dnia 21 października 2015 r., VII SA/Wa 237/15, w Gdańsku z dnia 17 września 2015 r., III SA/Gd 551/15, w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2015 r, II SA/Rz 1029/14). Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej organy winny zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy. W tej kwestii natomiast wniosek skarżącej winien być rozpoznany z uwzględnieniem okoliczności, iż w dniu 21.09.2017r. złożyła ona dwa wnioski, a ich celem było uzyskanie świadczenia najkorzystniejszego, w tym, iż oświadczyła że pobierane dotąd zasiłki pragnie zastąpić zasiłkiem pielęgnacyjnym. Następnie też przyznano C. K. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. W takiej sytuacji nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje, ponieważ przyznano jej dotychczas inne świadczenie, czy też zasiłek specjalny dla opiekuna. To właśnie rolą organów jest umożliwienie skarżącej wyboru przez przeprowadzenie postępowania zgodnie z wnioskiem wynikającym ze złożonego przez skarżącą oświadczenia, w tym organ powinien był poinformować skarżącą o skutkach powyższych wniosków oraz zinterpretować oświadczenie skarżącej w celu uzyskania świadczenia najkorzystniejszego. Powyższe obowiązki organu wynikają w sposób jasny i oczywisty z jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 k.p.a., tj. z zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Brak jest możliwości wykluczenia w ten sposób prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną. Nadto dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2018r. III SA/Kr 353/18, wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2018, sygn.. l OSK 82/18, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018, sygn. l OSK2758/17). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i b oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.