III SA/Kr 631/19

|Sygn. akt III SA/Kr 631/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r., sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie wychowawcze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2019 r., znak: [...] w sprawie uchylenia od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. decyzji Wójta Gminy z [...] 2016 r., znak [...] w sprawie ustalenia na wniosek M. S. (dalej; "skarżąca") świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. na rzecz jej dziecka W. Z. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] 2016 r., znak [...] Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku skarżącej orzekł o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na syna W. Z. w kwocie 500 zł na okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie decyzją z [...] 2019 r. Wójt Gminy uchylił ww. decyzję za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na pismo Wojewody z 12 marca 2019 r., w którym poinformowano, że w sprawie, w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r., mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz od 1 lutego 2017 r. do 30 września 2017 r. ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegające na przyjęciu, ze ojciec dziecka jako członek rodziny po wydaniu decyzji ustalającej prawo do świadczenia wychowawczego stał się aktywny zawodowo poza granicami RP, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie. Skarżąca zwróciła uwagę, że nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z. – ojcem dziecka, nie pozostawała z nim w konkubinacie, a więc nigdy nie był on członkiem rodziny. Płaci on jedynie alimenty na dziecko nie utrzymuje z dzieckiem kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej 19 września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 11 ust. 1, art. 16 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. 2018 r., poz. 2134 ze zm.) oraz wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] 2019 r. było zasadne. Podał, że w przypadku przebywania ojca dziecka (czyli osoby wymienionej w art. 4 ust. 2 ustawy), w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń wychowawczych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei konkretyzacja przez organ art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a więc uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, musi poprzedzać ustalenie wojewody o konieczności zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczenia wychowawczego. Powyższe wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zdaniem organu odwoławczego pismo Wojewody z 12 marca 2019 r. wypełnia warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Nadto Kolegium wskazało, że uchylenie decyzji w trybie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń wychowawczych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie że przecież prawidłowa ocena materiału dowodowego, jak również ustalony na jej podstawie stan faktyczny w przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny wskazują, iż przywołane normy prawne nie mają w niniejszym stanie faktycznym zastosowania, bowiem ze względu na fakt, iż ojciec małoletniego W. Z., a to K. Z. nie może być w świetle przepisów uznawany za członka rodziny i tym samym jego pobyt poza granicami kraju nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres od 1.04.2016 do 30.09.2017 roku na rzecz W. Z.; - art. 11 ust. 1 ustawy "o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przekazanie sprawy do rozpoznania przez wojewodę pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, gdyż brak jest przesłanek uzasadniających tego rodzaju rozstrzygnięcie, albowiem żaden członek rodziny małoletniego W. Z. nie przebywa obecnie poza granicami kraju, a osoba wskazana w skróconym odpisie aktu urodzenia małoletniego jako ojciec nie może być poczytana, jako członek rodziny, albowiem nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, nie bierze czynnego udziału w procesie jego wychowania i stąd również nie ma podstaw do uznania go za członka rodziny i tym samym wdrażania wskazanej normy prawnej do przedmiotowej sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ I instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim akt Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt: [...], sprawozdania z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez kuratora sądowego odnośnie M. S., a poza tym organ administracyjny pomimo spoczywającego na nim obowiązku nie zgromadził dowodów w zakresie okoliczności czy K. Z. pobiera zasiłki rodzinne poza granicami kraju, a przecież to organ administracyjny ma stać na straży praworządności z urzędu, a co więcej to na nim spoczywa prawny obowiązek by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć całość materiału dowodowego; - art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób rażąco naruszającej interes obywateli, a więc skarżącej poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy w oderwaniu od przedstawionego przez samą skarżącą materiału dowodowego w tym wywiadu środowiskowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że K. Z. nie bierze udziału w procesie wychowania i opieki nad W. Z., gdyż przebywa poza granicami kraju i nigdy skarżąca nie pozostawała w konkubinacie z K. Z., nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z. i nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego, a tym samym nie może być uznawany K. Z. za członka rodziny skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej "P.p.s.a."). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa materialnego w zakresie art. 2 pkt 12 i 16, art. 4 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i 6, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (stan prawny obowiązujący w okresie do 3 maja 2019 r.) oraz jego niewłaściwego zastosowania na tle ustalonego stanu faktycznego. Kontrolowane organy działając na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci uchyliły ostateczną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 20 kwietnia 2016 r. o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Organy obydwu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały przesłanki z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, polegające na przebywaniu po dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego rodzinnych (ojca dziecka) poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oraz – co najmniej w sposób dorozumiany – nabyciu przez osobę uprawnioną prawa do tego rodzaju świadczenia na terytorium państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Założenia przyjęte przez kontrolowane organy okazały się jednak błędne, co uzasadniało wzruszenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że ojciec dziecka skarżącej nigdy nie pozostawał z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Skarżąca nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z., nie pozostawała z nim w konkubinacie. Płaci on jedynie alimenty na dziecko. Nie utrzymuje z dzieckiem stałych kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej w dniu 19 września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Ojciec dziecka skarżącej nie jest osobą uprawnioną do świadczenia wychowawczego, gdyż co prawda ojciec dziecka jest co do zasady uprawniony do świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.), to jednak nie można pominąć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie to przysługuje zatem tylko temu z rodziców, który faktycznie wychowuje dziecko, sprawuje nad nim realną opiekę oraz zaspokaja jego potrzeby życiowe. Należy więc podkreślić, że ojciec lub matka dziecka, którzy nie zamieszkują wspólnie z dzieckiem i nie łączą wszystkich swoich dochodów z dochodami innych członków rodziny w celu utrzymania dziecka, nie mogą być w świetle art. 2 pkt 16 w zw. z art. 2 pkt 12 powołanej ustawy uznani za członków rodziny dziecka. Przepis art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, wyraźnie nakazuje, aby za członka rodziny uznawać jedynie tego z rodziców dziecka, który wspólnie zamieszkuje z tym dzieckiem i na którego utrzymaniu dziecko to pozostaje. Definicja legalna "rodziny" zawarta w powyższym przepisie różni się zatem zasadniczo od definicji z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagając wspólnego zamieszkiwania rodzica z dzieckiem. Jest to logiczne rozwiązanie, które nawiązuje do treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy (świadczenie wychowawcze – zgodnie ze swoją nazwą – jest przeznaczone jako pomoc Państwa dla osób wychowujących dzieci, a nie jedynie dla podmiotów złączonych z nimi więzami rodzicielstwa). Oznacza to, że rodzic dziecka, który nie uczestniczy w procesie jego wychowywania, nie sprawuje nad nim opieki i nie zamieszkuje z nim wspólnie, nie tylko nie jest uprawniony do uzyskania świadczenia wychowawczego, lecz dodatkowo nie może być uznany za członka rodziny dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 16) u.p.p.w.d. Dodatkowo warunkiem uznania rodzica dziecka za członka jego rodziny w rozumieniu powyższego przepisu jest – jak już wskazano – przesłanka tworzenia z tym dzieckiem (o którym mowa w art. 2 pkt 16 ww. ustawy) wspólnoty dochodów, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy. Ten ostatni przepis wymaga, aby uznawać, że "osobą pozostającą na utrzymaniu" jest tylko ta osoba, która utrzymuje się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Jeżeli rodzic dziecka nie łączy swoich dochodów z dochodami wszystkich członków rodziny dziecka, to nie jest on członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, obligująca właściwy organ do wystąpienia do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku ze stwierdzeniem, że ojciec dziecka w dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia. W konsekwencji należy stwierdzić, że uzyskana od wojewody informacja pozytywna z art. 16 ust. 6 powołanej ustawy, nie mogła stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o nabyciu prawa do świadczenia wychowawczego w okresie w niej wskazanym. Powyższa wykładnia oraz wskazany sposób zastosowania przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozostają w zgodzie z relewantnym prawodawstwem Unii Europejskiej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 lit. i pkt 1 i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co do zasady, termin "członek rodziny" oznacza "każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia". W zakresie zatem definiowania powyższego pojęcia regulacje unijne odsyłają do prawa krajowego (w tym przypadku – polskiego). Ponadto art. 67 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Z przepisu tego wynika zatem, że przebywający na terytorium innego państwa członkowskiego obywatel własnego państwa członkowskiego może być uprawniony do świadczeń rodzinnych (do których zgodnie z szeroką definicją z art. 1 lit. z) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. należy zaliczyć także świadczenie wychowawcze) na terytorium tego pierwszego państwa tylko pod warunkiem, że na terytorium własnego państwa jest on uznawany za członka rodziny beneficjentów świadczeń. Dodatkowej wskazówki interpretacyjnej dostarcza art. 68a rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy świadczenia rodzinne nie są wykorzystywane przez osobę, której powinny zostać udzielone na utrzymanie członków rodziny, właściwa instytucja wywiązuje się ze swoich prawnych obowiązków poprzez udzielenie tych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania. Istotnym zatem warunkiem udzielenia świadczeń rodzinnych jest faktyczne i realne utrzymywanie członków rodziny przez osobę, której świadczenia mają zostać udzielone (por. Wyroki WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 606/19 i II SA/Rz 627/19) Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 586/19, zgodnie z którym wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie" jednak można przyjąć, że jest to długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy ojciec dziecka skarżącej nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, ponieważ jego kontakty z dzieckiem są znikome. Tym samym nie jest uprawiony do świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., poprzez nie poczynienie przez organ administracyjny ustaleń co do okoliczności czy K. Z. pobiera zasiłki rodzinne poza granicami kraju, należy podkreślić, że organ faktycznie nie ustalił czy ojciec dziecka skarżącej podjął pracę za granicą, pobierał jakiekolwiek świadczenia rodzinne na syna. Ma to jednak drugorzędne znaczenie w sprawie, ponieważ ojciec dziecka skarżącej, co wykazano powyżej nie jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na syna. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 i 7 K.p.a. Sąd stwierdził, że brak ustaleń faktycznych w decyzjach w zakresie tego, czy ojca dziecka skarżącej można zakwalifikować jako osobę uprawnioną do świadczenia wychowawczego wynikał z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Okoliczności te jednak jednoznacznie wynikają z akt administracyjnych sprawy. Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak było podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] 2016 r., znak [...]. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.