III SA/Kr 632/19

|Sygn. akt III SA/Kr 632/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 października 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Bociąga, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Maria Zawadzka (spr.), Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r., sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej świadczenie rodzinne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z [...] 2019 r., znak: [...] w sprawie uchylenia od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. decyzji Wójta Gminy z [...] 2015 r., znak [...] w sprawie ustalenia na wniosek M. S. (dalej; "skarżąca") w okresie zasiłkowym 2015/2016 należnych świadczeń rodzinnych w tym prawa do zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. na rzecz jej dziecka W. Z. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] 2015 r., znak [...] Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku skarżącej orzekł o przyznaniu jej zasiłku rodzinnego na dziecko do 5 lat na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. w kwocie 400 zł oraz na okres od 1 września 2016 r. do 14 września 2016 r. w kwocie 186,70 zł. Następnie decyzją z dnia [...] 2019 r. Wójt Gminy uchylił ww. decyzję za okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt powołał się na pismo Wojewody z 12 marca 2019 r., w którym poinformowano, że w sprawie, w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 31 października 2016 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2016 r. ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa, zaś organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest Wojewoda. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci polegające na przyjęciu, ze ojciec dziecka jako członek rodziny po wydaniu decyzji ustalającej prawo do świadczenia wychowawczego stał się aktywny zawodowo poza granicami RP pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie. Skarżąca podniosła, że nigdy nie zamieszkiwała wspólnie z K. Z., nie pozostawała z nim w konkubinacie, a więc nigdy nie był on członkiem rodziny. Płaci jedynie alimenty na dziecko, jednak nie utrzymuje z synem kontaktów, a uznanie ojcostwa W. nastąpiło w formie administracyjnej w dniu 19 września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 4 ust. 2, art. 21 ust. 1 i art. 23a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220) oraz wskazał, że w przypadku gdy ojciec dziecka (czyli osoba wymieniona w art. 4 ust. 2 ustawy) w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei konkretyzacja przez organ art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, musi poprzedzać ustalenie wojewody o konieczności zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dokonane przez wojewodę ustalenie ma ten skutek, że organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych uchyla decyzję o ich przyznaniu, co powinno nastąpić od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w zakresie świadczeń rodzinnych. Powyższe wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego pismo Wojewody z 12 marca 2019 r. wypełnia warunek ustawowy aktualizujący po stronie organu obowiązek uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie niesie ze sobą skutku w postaci obowiązku zwrotu pobranych świadczeń lub odmowy ich przyznania, lecz przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie świadczeń wychowawczych na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie ponieważ prawidłowa ocena materiału dowodowego, jak również ustalony na jej podstawie stan faktyczny w przedmiotowej sprawie w sposób jednoznaczny wskazują, iż przywołane normy prawne nie mają w niniejszym stanie faktycznym zastosowania, gdyż ojciec małoletniego syna skarżącej nie może być w świetle przepisów uznany za członka rodziny i tym samym jego pobyt poza granicami kraju nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres od 1.04.2016 do 30.09.2017 roku na rzecz W.; - art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przekazanie sprawy do rozpoznania przez wojewodę, pomimo poważnych wątpliwości w tym względzie, gdyż brak jest przesłanek uzasadniających tego rodzaju rozstrzygnięcie, ponieważ żaden członek rodziny małoletniego W. nie przebywa obecnie poza granicami kraju, a osoba wskazana w skróconym odpisie aktu urodzenia małoletniego jako ojciec nie może być poczytana, jako członek rodziny, bowiem nie sprawuje nad nim faktycznej opieki, nie bierze czynnego udziału w procesie jego wychowania i stąd również nie ma podstaw do uznania go za członka rodziny i tym samym nie ma podstaw do wdrażania wskazanej normy prawnej do przedmiotowej sprawy; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak rozpatrzenia przez organ I instancji w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim akt Sądu Rejonowego III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt: [...], sprawozdania z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez kuratora sądowego odnośnie skarżącej, a poza tym organ administracyjny pomimo spoczywającego na nim obowiązku nie zgromadził dowodów w zakresie okoliczności czy K. Z. pobiera zasiłki rodzinne poza granicami kraju, a przecież to organ administracyjny ma stać na straży praworządności z urzędu i to na nim spoczywa prawny obowiązek by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć całość materiału dowodowego; - art. 6 i 7 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w sposób rażąco naruszającej interes obywateli, a więc skarżącej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy w oderwaniu od przedstawionego przez samą skarżącą materiału dowodowego w tym wywiadu środowiskowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że ojciec dziecka (K. Z.) nie bierze udziału w procesie wychowania i opieki nad synem, ponieważ przebywa poza granicami kraju. Skarżąca nigdy nie pozostawała w nim konkubinacie, nigdy z nim nie zamieszkiwała wspólnie i nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego, a tym samym nie może on być uznawany za członka rodziny skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302; dalej "P.p.s.a."). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie skutkowała uznaniem, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na błędną wykładnię prawa materialnego w zakresie art. 3 pkt 12 i 16, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 23a ust. 2 i 5, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz jego niewłaściwym zastosowaniem na tle ustalonego stanu faktycznego. Kontrolowane organy działając na podstawie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 23a ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2018.2220); dalej u.ś.r., dokonały uchylenia ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 listopada 2015 r. o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych. Organy obydwu instancji przyjęły, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały przesłanki z art. 23a ust. 2 u.ś.r. polegające na przebywaniu po dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych (ojca dziecka) poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz – co najmniej w sposób dorozumiany – nabyciu przez osobę uprawnioną prawa do tego rodzaju świadczeń na terytorium państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Założenia przyjęte przez kontrolowane organy okazały się jednak błędne, co uzasadniało wzruszenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że ojciec dziecka skarżącej K. Z. nigdy nie pozostawał z nią we wspólnym gospodarstwie domowym Skarżąca nigdy z nim wspólnie nie zamieszkiwała jak również nie pozostawała z nim w konkubinacie. Płaci on jedynie alimenty na dziecko, jednak nie utrzymuje z nim kontaktów, a uznanie ojcostwa dziecka nastąpiło w formie administracyjnej w dniu 19 września 2013 r. przed Kierownikiem USC. Ojciec dziecka skarżącej nie jest zatem osobą uprawnioną do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, bowiem jakkolwiek rodzice lub jedno z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.) są uprawnieni do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, to jednak nie wolno zapominać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale – jako członek rodziny dziecka – łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny (w tym np. matki dziecka lub samego dziecka), wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16) u.ś.r. Nie jest zatem tak, że rodzic dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i ograniczający się jedynie do uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych może zostać uznany za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w opisanej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w definicji legalnej z art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12) u.ś.r. Stosownie do art. 3 pkt 16) u.ś.r. w skład rodziny wchodzą jedynie rodzice, na których utrzymaniu pozostają dzieci spełniające warunki określone w tym przepisie, natomiast z treści art. 3 pkt 12) u.ś.r. wynika, że "osobami pozostającymi na utrzymaniu" są tylko te osoby, które utrzymują się z połączonych dochodów wszystkich członków rodziny. Oznacza to, że warunkiem uznania rodzica dziecka (w tym ojca dziecka nietworzącego wspólnego gospodarstwa domowego z dzieckiem) za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego (z dodatkami) i członka rodziny jest tworzenie z dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 16) u.ś.r., wspólnoty dochodów, o której mowa w art. 3 pkt 12) u.ś.r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 627/19). W świetle powyższych uwag, skoro ojciec dziecka skarżącej nie tworzył z dzieckiem oraz z zamieszkującą z nim, wychowującą go i tworzącą z nim wspólnotę dochodową matką rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12) u.ś.r., a zatem nie był osobą uprawnioną do świadczeń zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1) u.ś.r. i członkiem rodziny dziecka w rozumieniu art. 3 pkt 16) w zw. z art. 3 pkt 12) u.ś.r., to tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 23a ust. 2 u.ś.r. obligująca właściwy organ do wystąpienia do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie unijne przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w związku z ustaleniem, że ojciec dziecka po dniu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych zaczął przebywać poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji należy stwierdzić, że uzyskana od wojewody informacja pozytywna z art. 23a ust. 4 u.ś.r. nie mogła stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji o nabyciu prawa do świadczeń w okresie w niej wskazanym, zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r. Zaprezentowana interpretacja oraz sposób zastosowania wskazanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostają w zgodzie z relewantnym prawodawstwem Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 1 lit. i pkt 1 i) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co do zasady, termin "członek rodziny" oznacza "każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia". W zakresie zatem definiowania powyższego pojęcia regulacje unijne odsyłają do prawa krajowego (w tym przypadku – polskiego). Ponadto art. 67 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Z przepisu tego wynika zatem, że przebywający na terytorium innego państwa członkowskiego obywatel własnego państwa członkowskiego może być uprawniony do świadczeń rodzinnych na terytorium tego pierwszego państwa tylko pod warunkiem, że na terytorium własnego państwa jest on uznawany za członka rodziny beneficjentów świadczeń. Dodatkowej wskazówki interpretacyjnej dostarcza art. 68a rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy świadczenia rodzinne nie są wykorzystywane przez osobę, której powinny zostać udzielone na utrzymanie członków rodziny, właściwa instytucja wywiązuje się ze swoich prawnych obowiązków poprzez udzielenie tych świadczeń osobie fizycznej lub prawnej, która rzeczywiście utrzymuje członków rodziny, na wniosek i za pośrednictwem agencji instytucji w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania, lub instytucji wyznaczonej lub organu powołanego w tym celu przez właściwą władzę w państwie członkowskim, w którym mają miejsce zamieszkania. Istotnym zatem warunkiem udzielenia świadczeń rodzinnych jest faktyczne i realne utrzymywanie członków rodziny przez osobę, której świadczenia mają zostać udzielone. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 607/19, zgodnie z którym warunkiem uznania rodzica dziecka (w tym ojca dziecka będącego byłym mężem matki i nietworzącego wspólnego gospodarstwa domowego z dzieckiem) za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i członka rodziny jest tworzenie z dzieckiem, o którym mowa w art. 3 pkt 16) u.ś.r., wspólnoty dochodów, o której mowa w art. 3 pkt 12) u.ś.r. Zgodzić się należy też z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 51/19, w którym powołując się na wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2361/14 Sąd stwierdził, że uwzględniając treść przepisu art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r., do rodziny nie sposób zaliczyć rodzica, który nie jest w związku małżeńskim, ani nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd i nie wychowuje z drugim z rodziców dziecka. Rodzic samotnie wychowujący dziecko spełnia bowiem przesłanki do uznania go za osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu art. 3 pkt 17 lit. a u.ś.r., co winno oznaczać wyłączenie drugiego z rodziców, który nie uczestniczy w wychowywaniu wspólnego dziecka z pojęcia rodziny. Zastosowanie wykładni systemowej przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zapobiega niezasadnemu traktowaniu niebędącego w związku małżeńskim lub będącego w separacji rodzica, który nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, jako członka rodziny w rozumieniu ww. przepisu. W pełni koreluje to z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje m.in. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a., poprzez nie poczynienie przez organ administracyjny ustaleń co do okoliczności czy K. Z. pobiera zasiłki rodzinne poza granicami kraju, należy podkreślić, że organ faktycznie nie ustalił czy ojciec dziecka skarżącej podjął pracę za granicą, pobierał jakiekolwiek świadczenia rodzinne na syna. Ma to co prawda drugorzędne znaczenie w sprawie, ponieważ ojciec dziecka skarżącej, co wykazano powyżej nie jest uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że wobec uznania, że ojciec dziecka skarżącej nie był uprawniony do pobierania świadczenia rodzinnego, brak było podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niezasadnie doszło zatem do uchylenia decyzji Wójta Gminy z [...] 2015 r., znak [...], a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.