III SA/Kr 632/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. F. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) po rozpatrzeniu odwołania skarżącej K. F. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] 2020 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem D. F. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 26 października 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem D. F., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 6 maja 2008 r. o zaliczeniu do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury od kwietnia 2020 r., co wyklucza ją z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca K. F., domagając się uchylenia decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO stwierdziło, że skarżąca nie spełnia wymogów ustawowych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca pobiera emeryturę, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji ZUS z dnia 27 kwietnia 2020 r. znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego literalna treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwość, ponieważ zgodnie z treścią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "a" u.ś.r., przesłanką negatywną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie prawa do emerytury. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium zacytowało pogląd Stanisława Niteckiego, wyrażony w glosie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt l OSK 2392/19 - którego tezy zostały następnie powielone w wyrokach wielu wojewódzkich sądów administracyjnych - opublikowanej w ST 2020/7-8/174-184, zgodnie z którym: "odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u. ś.r. skutkuje wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego, które nie jest znane przedmiotowej ustawie, nadto wprowadza się do tego porządku prawnego nowe normy dotyczące dzielenia świadczenia pielęgnacyjnego i przyznawania go w części odpowiadającej różnicy między wysokością otrzymywanej emerytury (bez określenia, czy ujmowanej brutto, czy też netto), a ustaloną przez ustawodawcę wysokością świadczenia pielęgnacyjnego..." Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podniósł, iż nie kwestionując faktu, że skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia, a świadczenie pielęgnacyjne jest finansowo korzystniejsze to - z uwagi na fakt, że spełnia ona warunki do jego otrzymania (już choćby tylko z tego powodu, że świadczenie takie otrzymywała do marca 2020r.) - winna zawiesić przyznane jej prawo emerytalne i tym samym ustanie przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję K. F., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt l lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., póz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższy zarzut na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższy zarzut. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, w trybie uproszczonym, kontrola zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, pod kątem powyższego kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wójta gminy R, którą to odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111 ze zm., dalej będzie stosowany skrót u.ś.r.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi matce - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie to przysługuje w ściśle określonej kwocie, która podlega corocznej waloryzacji. Z kolei na podstawie ust. 5 art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje między innymi jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Należy jednak zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17), uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ustalony stan faktyczny jest bezsporny. W niniejszej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad synem D. F., który został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym niepełnosprawność ta istnieje od jego urodzenia. D. F. od urodzenia ma bowiem stwierdzone dziecięce porażenie mózgowe, padaczkę epilepsję i skoliozę kręgosłupa. W następstwie tego cierpi na górne i dolne porażenie ciała. Wymaga rehabilitacji, opieki i pielęgnacji i pomocy we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Jest on bowiem całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na stan psychiczny jest też całkowicie niezdolny do podejmowania jakichkolwiek decyzji we własnym imieniu. Całodobową opiekę nad synem od momentu jego urodzenia (od 28 lat) sprawuje skarżąca, które jest jego matką. Zakres podejmowanych przez nią czynności jest bardzo szeroki: przygotowywanie i podawanie posiłków, wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, ubieranie, masowanie, codzienne wykonywanie ćwiczeń, organizowanie leczenia, wykonywanie wszystkich czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, utrzymywanie higieny osobiste, przekładanie z łóżka na wózek. D. F. został uznany w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności za osobę niepełnosprawna w stopniu znacznym i na stałe. Jest więc bezsporne, że skarżąca nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym synem. 26 października 2020r. skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie załączając pismo, w którym dokonała wyboru przysługującego świadczenia na korzyść świadczenia pielęgnacyjnego. Od 27 kwietnia 2020 skarżąca posiada bowiem ustalone prawo do emerytury, która jest wypłacana od 1 czerwca 2020r. w wysokości 1200 zł (brutto), a po odjęciu obowiązkowych opłat i podatków w wysokości 1025zł. Należy przy tym podkreślić, że w czasie wydawania decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 22 lutego 2021r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosiła 1971 zł. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji nastąpiła z powodu posiadania przez skarżącą prawa do emerytury. Organ administracyjny oparł się bowiem na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., który wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takim przypadku. Taka interpretacja nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei organ II instancji w swojej decyzji przyjął wprawdzie, że skarżącej przysługuje prawo do wyboru świadczenia to jednocześnie zaakcentował, że skarżąca faktycznie nie zawiesiła prawa do emerytury. W zakresie rozstrzygania zagadnienia prawnego dotyczącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy opiekunowi jednocześnie przysługuje prawo do emerytury w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do ewolucji. Początkowo faktycznie opierało się ono na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., mimo jej niesprawiedliwości, w sytuacji, gdy świadczenie emerytalne było niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Jednak odstąpiono od tej linii orzeczniczej. Współcześnie wskazuje się, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Z uwagi już na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie organ administracyjny ma obowiązek odstąpić od literalnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Chociaż organy administracyjne są zobowiązane do działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego, mającymi charakter bezwzględnie obowiązujący, i są związane wykładnią przyjęta przez ich organy nadrzędne (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 125) to nie ogranicza to ich obowiązku prokonstytucyjnej wykładni norm obowiązujących, zwłaszcza z uwagi na zgodną w tym zakresie linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Należy przy tym podkreślić, że przyjęcie obowiązku prokonstytucyjnej wykładni nie skutkuje tym, że w tym przypadku art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. nie będzie stosowany, czy zostanie wyeliminowany z obrotu. W sytuacji bowiem, gdy inne świadczenie pobierane przez opiekuna osoby niepełnosprawnej jest wyższe niż świadczenie pielęgnacyjne przysługujące z powodu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przepis ten będzie stosowany w całej rozciągłości. Należy także zauważyć, że również obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. W tym zakresie trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020r. (I OSK 650/20) zauważył, że jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Takie zróżnicowane traktowanie osób w podobnej sytuacji byłoby dopuszczalne gdyby było przekonująco uzasadnione. W tym przypadku Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przekonującego uzasadnienia, które dopuszczałby zróżnicowane traktowanie osób opiekujących się osobą niepełnosprawną i jednocześnie rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi więc wątpliwości, że w szczególnej sytuacji osobom uzyskującym świadczenie emerytalne przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Jednak w ramach tego jednolitego obecnie stanowiska pojawiły się dwie różne linie orzecznicze. Pierwsza linia orzecznicza zakłada, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19). Tak więc osoba uprawniona otrzymywałaby świadczenie pielęgnacyjne pomniejszone o kwotę przyznanej emerytury. Z kolei w ramach drugiej linii orzeczniczej (zob. na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19 oraz z dnia 24 sierpnia 2020r., I OSK 650/20, wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 202 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19) przyjęto rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2020r., I OSK 650/20). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić ten drugi pogląd, który jest obecnie również poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 303/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 109/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1027/20 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 168/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., II SA/Sz 255/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2021 r., II SA/Ol 381/21). Zgodnie z tym drugim poglądem postąpiła również skarżąca w niniejszej sprawie, która we wniosku z dnia 22 października 2020r (data przyjęcia przez urząd gminny – 26 październik 2020r.) dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w zamian za świadczenie emerytalne. Organ I instancji powinien więc pouczyć skarżącą o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2021.291) z jednoczesnym zapewnieniem, że przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie stoi na przeszkodzie żadna inna okoliczność i że zostanie ono przyznane z momentem przedłożenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej decyzji organu ZUS o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W niniejszej sprawie takie pouczenie nie nastąpiło, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie można się z kolei dziwić skarżącej, że wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła od razu decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury, skoro nie wiedziała w jakim czasie jej wniosek zostanie rozpatrzony. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2021 r., I OSK 702/21). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższą ocenę prawną zgodnie z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), na które składa się kwota w wysokości 480 zł. z tytułu postępowania przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.