III SA/Kr 634/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 1617 (tysiąc sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 7 i 22, art. 5b, art. 18 ust. 4a, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym) i lp. 1.1 i 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2013 r. nr [...] o nałożeniu na A. M. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 12 lipca 2013 r. w Z na przystanku P zatrzymano do kontroli samochód marki Mercedes Benz o nr rej. [...], którym kierował A. M. Ustalono, że przedmiotowym pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny osób. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z dnia 12 lipca 2013 r. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego - jako organu I instancji - decyzji administracyjnej dnia [...] 2013 r. nakładającej na A. M. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: - wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji, - wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym. Powyższe naruszenia ustalono w świetle faktu, że strona podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Jak wynika z opisu zdarzeń zawartych w protokole kontroli, A. M. zaproponował nieumundurowanemu inspektorowi transportu drogowego oraz pracownikowi urzędu skarbowego przewóz na trasie Z dworzec PKP - Z P, za który pobrał opłatę w wysokości 15 zł. Bezspornym zaś jest, że A. M. nie posiadał licencji na wykonywanie przewozu osób. Z zeznań kierowcy wynikało, że nie posiada aktualnej licencji na wykonywanie okazjonalnego przewozu osób, ani licencji na wykonywanie przewozów taksówką. Ponadto, kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, chyba że zachodzą wyłączenia określone w art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu oraz sporządzona w toku kontroli dokumentacja zdjęciowa. Jednocześnie w odniesieniu do kontrolowanej usługi przewozowej nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 18 ust. 4 b ustawy o transporcie drogowym, bowiem pomiędzy stronami nie została zawarta w formie pisemnej umowa w lokalu przedsiębiorstwa, a opłata za przejazd została wniesiona gotówką w zatrzymanym do kontroli pojeździe, a nie w lokalu przedsiębiorstwa. W odwołaniu od decyzji A. M. wskazał, że jest osobą leczącą się na schorzenia psychiczne, zatem organ I instancji nie miał prawa opierać rozstrzygnięcia na jego zeznaniach. Odwołujący się nie miał świadomości przysługujących mu uprawnień i nie mógł korzystać ze swych praw podmiotowych, ponadto nie otrzymał kopii protokołu z przesłuchania, co wykluczyło możliwość wniesienia zastrzeżeń do jego treści. W jego ocenie, decyzję dyskwalifikuje wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą, decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na treści znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia, dotyczących przewozów osób, podtrzymał ustalenia postępowania wyjaśniającego organu I instancji i stwierdził, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Ustawa o transporcie drogowym nie dotyczy m.in. przewozów drogowych wykonywanych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób. Powyższe wyłączenie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie znajduje jednak zastosowania w sytuacji ustalenia, że wykonywany przewóz pojazdem do 9 osób ma charakter odpłatny. W niniejszej sprawie niewątpliwie wykonywany przez stronę przewóz miał charakter odpłatny, co potwierdzają zeznania świadków, którzy wskazali, że za przejazd zapłacili kwotę 15 złotych. Nie budzi również wątpliwości, że kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób, w związku z czym uzasadnione jest wymierzenie kary określonej w Ip. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podniósł także, że okoliczności sprawy w żadnej mierze nie dają podstaw do przyjęcia, iż A. M. w chwili kontroli był niezdolny do postrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń. Spójne i logiczne wyjaśnienia strony, jej zachowanie w trakcie kontroli tj. poddanie się kontroli, okazanie określonych dokumentów, a także okoliczność, że strona była zdolna do zawarcia i wykonania umowy przewozowej oraz była zdolna do samodzielnego prowadzenia pojazdu potwierdzają, że w czasie kontroli percepcja, spostrzegawczość strony były prawidłowe. Wobec powyższego twierdzenia skarżącego, że cierpi na schorzenia psychiczne nie mają żadnego znaczenia, w szczególności nie wyłączają możliwości przesłuchania i prowadzenia postępowania z jego udziałem. W skardze na powyższą decyzję do WSA w Krakowie, A. M. powtórzył zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazując, że kontrolowanym przejazd był prowokacją nieumundurowanych funkcjonariuszy Inspekcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, "Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie." Przy czym, jak stanowi ust. 2 powyższego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej. Jak stanowił ust. 6 art. 92a ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W niniejszym przypadku, orzekające organy inspekcji transportu drogowego, ustaliwszy, że doszło do wykonania przez skarżącego okazjonalnego przewozu osób bez licencji wymierzyły mu administracyjne kary za wykonanie przewozu osób bez licencji, przewidzianą we wskazanym załączniku nr 3 do ustawy pod liczbą porządkową lp. 1.1 w wysokości 8 000 zł oraz za wykonanie tego przewozu okazjonalnego samochodem nie przystosowanym konstrukcyjnie do wykonywania tego rodzaju przewozu, przewidzianą pod liczbą porządkową 2.10 załącznika także w wysokości 8 000 zł. Skoro zaś suma kar nałożonych podczas jednej kontroli przez organ, w stosownie do treści art. 92a ust. 2 ustawy, nie może przekroczyć 10 000 zł, wymierzyły więc skarżącemu karę w tej wysokości. Istotnie zgodzić się należy z organami, że co do zasady, jak stanowi art. 5b ust. 1 ustawy podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, krajowym transportem drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, zarejestrowanymi w kraju, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży lub przejazdu oraz droga znajdują się na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 87 ustawy, kierowca podczas wykonywania przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4, które to zastrzeżenie dotyczy taksówki, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi, wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Analiza tych przepisów wskazuje niewątpliwie, że transport drogowy jest rodzajem działalności gospodarczej, a podmiot wykonujący taką działalność posiada status przedsiębiorcy, jednak do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu nie wystarcza wpis do odpowiedniego rejestru przedsiębiorców, lecz konieczne jest spełnienie następującego wymogu, mianowicie uzyskania uprawnienia w postaci licencji na wykonywanie tego rodzaju działalności. Zaznaczyć jedynie wypada, aczkolwiek niniejsza sprawa nie dotyczy tej kwestii, że ustawodawca wyraźnie odróżnia też przedsiębiorców wykonujących swą działalność na podstawie ogólnej licencji od tych, którzy świadczą specyficznego rodzaju usługi – transport drogowy taksówką. Treść art. 4 pkt 1 – 3, art. 5 ust. 1 i 92a ustawy, nie pozwalają postawić tezy, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlegają jedynie sankcji administracyjnej, gdy przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w pełnym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 3 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – a więc działalności zorganizowanej, na własny rachunek w sposób ciągły. Wprawdzie organy tego nie wywiodły, ale w orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na kanwie tego rodzaju spraw administracyjnych ukształtował się pogląd, że nawet jednorazowy przewóz osób, przeprowadzony bez licencji przez podmiot, który nie figuruje w ewidencji prowadzących działalność gospodarczą lub krajowym rejestrze przedsiębiorców, jest poprzez czynność faktyczną, wykonywaniem transportu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy. Wykonanie więc tego rodzaju przewozu osób bez licencji jednorazowo skutkuje zatem nałożeniem sankcji, o której mowa l.p. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z art. 92a. Niezmiernie ważną rzeczą jest też ustalenie w toku prowadzonego postępowania, czy przewóz ten miał charakter odpłatny. Orzekające organy, dokonując uprzednio oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wyeksponowały, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący pobrał za przewóz kwotę 15 zł. Istotnie, z zeznań obu świadków wynika, że mówią oni o takiej kwocie. Zważywszy jednakże na kwestię okoliczności związanych z chorobą psychiczną skarżącego, w ocenie tych dowodów należało przedsięwziąć dużą dozę ostrożności, a przede wszystkim wnikliwości i precyzyjności w kwestii ustaleń co do odpłatności za przejazd. To, że wyjaśnienia skarżącego, pozornie wydają się, jak to ujmują organy spójne, logiczne, zaś jego percepcja i spostrzegawczość były poprawne, nie wyklucza już, że skarżący nie mógł mieć wyłączonej w chwili dokonywania przewozu świadomości tego co do końca robi. Z doświadczenia życiowego, wynikającego choćby z ogólnej wiedzy medycznej, wynika, że u chorych na depresję następuje szereg zmian w funkcjonowaniu mózgu. Zaburzony zostaje odbiór i przetwarzanie informacji zarówno z zewnątrz, jak i z wnętrza organizmu. Osoby te mają też urojenia, nieprawdziwe konstrukcje myślowe, które uznają za prawdziwe. W tym więc względzie nie można uznać za wystarczający argumentu, przemawiającego za wydaniem decyzji o nałożeniu na skarżącego sankcji administracyjnej, z tego względu, że choroba psychiczna skarżącego nie mogła mieć znaczenia. Rzeczywiście, rodzaj odpowiedzialności za naruszenia ustawy o transporcie drogowym, jest rodzajem odpowiedzialności obiektywnej. Nie mniej jednak w art. 92c ust. 1 ustawodawca wskazał, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W tym względzie organy winny były wypowiedzieć się szerzej, zwłaszcza, że wiedziały o okolicznościach choroby skarżącego. I posiadały instrument z którego powinny były skorzystać, wskazany w art. 84 k.p.a. tj. powołać biegłego, by dysponować jego opinią co do stanu świadomości skarżącego. Brak przesądzających w tym względzie ustaleń i co za tym idzie przekonywujących wywodów, co do braku przesłanek do zastosowania ewentualnie art. 92c ust. 1 ustawy w niniejszym przypadku, sąd uznał, za naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. – mogące mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy skoro wprost z treści art. 92c ust. 1 wynika, że postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza przy zaistnieniu wskazanych powyżej okoliczności. Skarżący przedłożył bowiem dokumenty w postaci konsultacji psychiatrycznej, kart leczenia szpitalnego, czy też karty informacyjnej, które należało poddać ocenie, a gdy to wymaga wiadomości specjalnych, należało skorzystać z dowodu z opinii biegłych wskazanej w art. 84 k.p.a. Podobnie, jak i kwestia nie dość wystarczających ustaleń co do kwestii wykonania przez skarżącego przewozu okazjonalnego osób samochodem nie przystosowanym konstrukcyjnie do tego rodzaju przewozu, za co organy wymierzyły skarżącemu karę wskazaną pod l.p. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy. Istotnie, z treści art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym wynika, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Opis naruszenia, za które przewidziano sankcję w wysokości 8 000 zł wskazuje, że wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, jest usankcjonowane tą karą z zastrzeżeniem jednakże przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b ustawy. Są to dopuszczalne przez ustawę przewozy okazjonalne osób między innymi samochodami osobowymi: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa - niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy, a więc takim samochodem jakim dokonał przewozy w tym stanie faktycznym skarżący. Jednakże w tym samym przepisie, lecz w innej jego jednostce redakcyjnej, jest wyłączenie w ust. 3 art. 18, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli np. polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), czego jednoznacznie organy nie ustaliły. Nie wywiodły także, czy użyte przez ustawodawcę w ust. 3 słowo "zezwolenie" jest tożsame z pojęciem "licencji", czy są to dwa różne pojęcia, i ust. 3 art. 18 ustawy w tym konkretnym przypadku w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Zawarte w słowniku ustawowym definicje legalne też podlegają wykładni, a nie tylko strona, ale i sąd dokonujący kontroli prawidłowości subsumpcji stanu faktycznego pod przepis prawny dokonuje także kontroli prawidłowego rozumienia przepisów i ich zastosowania w danej sprawie administracyjnej. Brak przedstawienia w uzasadnieniu tych kwestii nie pozwalał sądowi na ocenę prawidłowości wykładni, a tylko na wskazanie, że kwestie te mogą mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Dodać też należy, że organy nawet nie wskazały z jakiego powodu uznały, że w tym wypadku mieliśmy do czynienia z okazjonalnym przewozem osób, a przyjęły a priori, iż taki przewóz miał miejsce, nie wyjaśniając co o tym przesądza. Wydane decyzje nakładające na skarżącego kary administracyjne ocenić zatem należało jako przedwczesne. Z powyżej przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązywała Sąd, do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie III sentencji wyroku.