III SA/Kr 637/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko starszego specjalisty ratownika I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wydał w dniu [...] na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 36 ust.1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 96, poz. 667 ze zm.) decyzję nr [...], na mocy której mianował st. asp. M. S., dowódcę sekcji w Jednostce Ratowniczo - Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z dniem 15.01.2007r. na stanowisko starszego specjalisty ratownika w Jednostce Ratowniczo - Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. W punkcie drugim decyzji wskazał, że na podstawie § 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 167, poz. 1189) przyznaje skarżącemu z dniem wskazanym wyżej uposażenie łącznie wynoszące [...] zł. W punkcie trzecim decyzji orzekł, że traci moc decyzja Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] z dniem uprawomocnienia się wydanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Komendant podał, że motywem zmiany w zakresie stanowiska skarżącego jest przeprowadzana w Komendzie reorganizacja, która wynika z wdrożenia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037) oraz wytycznych Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (pismo Nr [...] z dnia 26.09.2006). Reorganizacja przebiegła w ten sposób, że z dniem 15.01.2007 r., tj. z dniem wejścia w życie nowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, trzy stanowiska dowódców sekcji w JRG Nr [...] Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej uległy likwidacji. W Jednostce Ratowniczo - Gaśniczej Nr [...] Komendy Miejskiej PSP również uległy likwidacji trzy stanowiska dowódców sekcji natomiast utworzono sześć równorzędnych w zakresie grup uposażenia stanowisk starszych specjalistów ratowników. Ponadto w obu jednostkach uległy likwidacji stanowiska specjalistów (stanowiska oficerskie zaszeregowane do 09 grupy uposażenia). W tej sytuacji koniecznym było dokonanie przeniesień strażaków na niższe grupy uposażenia (w przypadku strażaków mianowanych na stanowiskach specjalistów) lub równorzędne ze stanowiskami dowódców sekcji jakimi są stanowiska starszych specjalistów ratowników. Przy przenoszeniu na niższe stanowiska lub mianowaniu na stanowiska równorzędne dokonano szczegółowej analizy posiadanych kwalifikacji przez strażaków, którzy w związku z reorganizacją przewidziani byli do przeniesienia na niższe stanowisko lub inne, równorzędne z dotychczas zajmowanym stanowiskiem. W celu maksymalnego ograniczenia negatywnych skutków reorganizacji przyjęto zasadę, iż strażacy przenoszeni na niższe stanowiska powinni być mianowani na stanowiska umożliwiające jak najmniejszą utratę grup uposażenia. Natomiast strażacy posiadający kwalifikacje oficerskie, zostali w miarę możliwości mianowani na stanowiska oficerskie, a posiadający kwalifikacje technika pożarnictwa, na stanowiska aspiranckie. Wobec faktu, iż w JRG Nr [...] Komendy Miejskiej PSP istniały równorzędne stanowiska w odniesieniu do stanowisk dowódcy sekcji, jakimi są stanowiska starszych specjalistów ratowników, po zasięgnięciu opinii Dowódcy JRG Nr [..] Komendy Miejskiej PSP co do osób, które mogą być przesunięte z JRG Nr [...] Komendy Miejskiej PSP do JRG Nr [...] Komendy Miejskiej PSP i wskazania co do st. asp. M. S. uznano za uzasadnione dokonanie przeniesienia go pomiędzy komórkami organizacyjnymi Komendy i mianowanie na stanowisko równorzędne starszego specjalisty ratownika. Do dnia 14 stycznia 2007 r. zajmowane przez st. asp. M. S. stanowisko dowódcy sekcji nie było określone w Regulaminie Organizacyjnym KM PSP jako stanowisko oficerskie. Zgodnie z załącznikiem Nr 2 (tabela Nr 4 poz. 30 i 32) Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 września 2006 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 189) grupa uposażenia dowódcy sekcji - 07 jest równorzędna z grupą uposażenia starszego specjalisty ratownika - 07. Organ podkreślił, że skarżący posiadający kwalifikacje aspiranckie, będąc mianowany na stanowisko starszego specjalisty ratownika, zachowuje posiadane dotychczas uprawnienia zarówno co do grupy uposażenia (dowódca sekcji - grupa uposażenia 07, starszy specjalista ratownik - grupa uposażenia 07) jak i poziomu wykształcenia. Nowe stanowisko odpowiada dodatkowym uprawnieniom jakie posiada skarżący a dotyczącym specjalistycznego szkolenia w zakresie ratownictwa chemiczno - ekologicznego. Także zakres obowiązków nadany mu na nowym stanowisku jest tożsamy z zakresem obowiązków jaki posiadał jako dowódca sekcji. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją personalną nr [...] z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji organu I instancji, zmienił termin mianowania skarżącego z dnia 15.01.2007r. na dzień 15.05.2007r. a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślił, że zmiana jaka nastąpiła w zakresie stanowiska M. S. nie spowodowała pogorszenia warunków służby gdyż stanowisko starszego specjalisty jest równorzędne w stosunku do poprzednio przez niego zajmowanego pod względem uposażenia i wymaganych kwalifikacji. Stanowiska te są także równorzędne pod względem rodzajowym i maksymalnego stopnia. Mogą to być bowiem stanowiska oficerskie w stopniu kapitana albo też stanowiska aspiranckie w stopniu starszego aspiranta. Dokonana zmiana w zakresie stanowiska wynikała z analizy zaistniałego stanu faktycznego w komendzie w związku z reorganizacją, jak też z analizy kwalifikacji i uprawnień skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. podkreślił na wstępie brak uzyskania negatywnej opinii w dotychczasowym przebiegu jego pracy w Państwowej Straży Pożarnej, przy czym odwołał się do twierdzenia Komendanta Wojewódzkiego uzasadniającego decyzję II instancji, iż przeniesienie nastąpiło na równorzędne stanowisko. Wskazał, że w decyzji z dnia [...] (uchylającej pierwszą decyzję Powiatowego Komendanta Straży Pożarnej wydaną w przedmiocie przeniesienia skarżącego na inne miejsce służbowe) ten sam Komendant Wojewódzki stwierdził, że stanowisko starszego specjalisty ratownika jest stanowiskiem niższym od dowódcy sekcji. Wskazał też, że nie może zgodzić się z twierdzeniem jakoby brano pod uwagę w związku z reorganizacją kwalifikacje i uprawnienia pracowników bowiem w Komendzie są zatrudnieni strażacy posiadający dużo krótszy od niego staż służby oraz te same kwalifikacje w korpusie aspiranckim a pomimo to zachowali dotychczasowe stanowiska dowódców sekcji. Poza tym, w dniu wydania pierwszej decyzji Komendanta Miejskiego PSP czyli w dniu [...] istniało w Komendzie wolne stanowisko dowódcy sekcji, na które został mianowany strażak, którego stanowisko młodszego specjalisty uległo likwidacji w związku z wejściem w życie nowego regulaminu organizacyjnego KM PSP. Co do poglądu Komendanta, iż w związku z przeniesieniem skarżącego na inne stanowisko nie nastąpiło pogorszenie warunków służby - podniósł, że w Rozkazie Dziennym Dowódcy JRG stanowisko str. specjalisty ratownika podległe jest pod stanowisko dowódcy sekcji, co oznacza brak równości stanowisk. Ponadto wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 25 lipca 2006r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych jak i powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1022) stanowiska: dowódcy sekcji i starszy specjalista ratownik są równorzędne pod względem maksymalnego stopnia ale różne ze względu na wymagany staż służby. Aby strażak w korpusie aspiranckim mógł zostać mianowany na stanowisko dowódcy sekcji musi posiadać minimalny staż służby w wymiarze 5 lat, a na stanowisko starszego specjalisty ratownika tylko 3 lata. Dalej, zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 29 grudnia 1999r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo - gaśniczego (Dz. U. Nr 111, poz.1311) uprawnionymi do kierowania interwencyjnego są: dowódca zastępu, dowódca sekcji, dowódca zmiany, co jednoznacznie świadczy o podległości służbowej starszego specjalisty wobec strażaka uprawnionego do kierowania. Na koniec podkreślił, że nie domaga się wbrew stanowiska organów przeniesienia na wyższe stanowisko służbowe ale powrotu na poprzednio zajmowane. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko, iż decyzja Komendanta Powiatowego była prawidłowa pod względem merytorycznym. Organ I instancji nie miał bowiem obowiązku przeniesienia skarżącego na wyższe stanowisko służbowe - dowódcę zmiany. Komendant Powiatowy przeniósł go na stanowisko równorzędne, biorąc pod uwagę kwalifikacje i uprawnienia skarżącego jak i ogólnie stan kadrowy panujący w Komendzie. Dodał, iż stosunek służbowy funkcjonariuszy Straży Granicznej jest służbą podległą szczególnej dyscyplinie, której osoba podejmująca się ją pełnić, gotowa jest się podporządkować. Dlatego też temu stosunkowi nadano charakter stosunku administracyjnego czyli takiego w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Należy przyjąć zdaniem organu, że konsensusu wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęcie do służby a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Stąd zawarte w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe należy traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władze jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Poza tymi ograniczeniami właściwy przełożony może bez zgody funkcjonariusza przenieść go na równorzędne stanowisko służbowe, co miało miejsce w przypadku skarżącego M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga M. S. jest w pełni uzasadniona. Należy zacząć od tego, iż organ I instancji wskazał w sposób wadliwy podstawę prawną decyzji. Mianowicie organ powołał art. 36 ust.1, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej dotyczący mianowania na dane stanowisko, podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, iż sprawa dotyczy przeniesienia skarżącego na inne stanowisko związku z likwidacją zajmowanego przez niego stanowiska dowódcy sekcji. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej na temat przeniesienia strażaka z uwagi na likwidację stanowiska traktuje w art. 38 ust. 2 pkt 4 i ten artykuł winien być powołany w podstawie prawnej decyzji. Natomiast powołany przez organ art. 36 ust. 1 w/w ustawy dotyczy sytuacji kiedy dana osoba jest mianowana lub powoływana na stanowisko po raz pierwszy, co wynika m.in. ze sposobu sformułowania przepisu. Nadto organ I instancji w pkt 3 decyzji orzekł, że traci moc decyzja Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] z dniem uprawomocnienia się niniejszej decyzji, nie wskazując podstawy prawnej tego orzeczenia. Ten pkt 3 decyzji był prawdopodobnie konsekwencją treści rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji, w którym nie orzeczono o przeniesieniu skarżącego na inne stanowisko, a o mianowaniu. Zarówno prawidłowe sformułowanie sentencji decyzji jak i prawidłowe wskazanie podstawy prawnej powinno dotyczyć przeniesienia na inne stanowisko. Wówczas zbędne jest orzekanie, że decyzja z dnia [...] na podstawie której skarżący został mianowany na stanowisko dowódcy sekcji traci moc, orzeczenie o przeniesieniu na inne stanowisko powoduje, że ustają skutki prawne tej decyzji, przy pozostaniu jej w obrocie prawnym. Prawidłowym było jedynie powołanie przez organ artykułu 32 ust. 1 pkt 2 ustawy gdyż artykuł ten stanowi o kompetencji danego organu ujętej szerzej, gdyż dotyczy nie tylko mianowania strażaka na stanowisko służbowe, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby ale też przenoszenia na inne stanowisko. Zatem przedmiot rozpoznania niniejszej sprawy mieści się w zakresie tego artykułu. Nie budzi wątpliwości okoliczność, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 13 a ust. 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej rozporządzenie z dnia 26 lipca 2006r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej, które weszło w życie 25 sierpnia 2006r. i mogło stanowić podstawę reorganizacji komend. Reorganizacja musi odbyć się jednak zgodnie z przepisami zawartymi w w/w ustawie. Ustawa przewiduje tryb przeniesienia pracownika w sytuacji likwidacji stanowiska. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie wystąpiła w stosunku do skarżącego M. S. Nie nastąpiła bowiem likwidacja konkretnego stanowiska zajmowanego przez skarżącego, tylko zmniejszono liczbę takich stanowisk z 9 do 6. Wśród tych trzech stanowisk mogło owszem znajdować się stanowisko zajmowane przez M. S., ale pod tym warunkiem, że organ ustalił jasne kryteria, wedle których dokonano likwidacji tych trzech stanowisk, w tym stanowiska skarżącego. Uzasadnienie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, iż Komendant Powiatowy przeniósł skarżącego na stanowisko równorzędne, biorąc pod uwagę kwalifikacje i uprawnienia skarżącego jak i ogólnie stan kadrowy panujący w komendzie jest zbyt ogólne i lakoniczne, nie wskazuje bowiem, które dokładnie kwalifikacje wzięte były pod uwagę, w odniesieniu do których osób sytuacja skarżącego była odnoszona przy zmianie stanowiska. Potrzeba wyjaśnienia tych kwestii wynikała choćby z uwagi na zarzuty skarżącego takie jak: pozostanie na stanowisku dowódców sekcji osób posiadających krótszy staż pracy, posiadanie przez komendę w dniu [...] (czyli w dniu wydania pierwszej decyzji Powiatowego Komendanta Straży Pożarnej w stosunku do skarżącego) wolnego stanowiska dowódcy sekcji, na które został mianowany strażak, którego stanowisko młodszego specjalisty uległo likwidacji w związku z wejściem w życie nowego regulaminu organizacyjnego KM PSP a także z uwagi na wykazanie przez skarżącego szeregu różnic w statusie kadrowym stanowiska starszego specjalisty ratownika a stanowiska dowódcy sekcji. Niewyjaśnienie powyższego powoduje, że nie jest spełniona druga przesłanka wynikająca z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, która wymaga ustalenia, iż brak jest możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Sąd zwraca uwagę, że to na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie było i nie ma możliwości przeniesienia danej osoby na inne równorzędne stanowisko. Uwaga ta odnosi się do niniejszej sprawy nawet w kontekście tego, iż organy dowodziły, że skarżący otrzymał de facto równorzędne stanowisko. Wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły w sposób jednoznaczny obowiązujące prawo, w szczególności art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 145, poz. 1370). Wpływ na wynik sprawy przejawia się w ten sposób, iż nie jest możliwym weryfikacja zasadności przeniesienia M. S. na inne stanowisko w oparciu o dane jakimi posługują się organy. Są one w świetle rozstrzygnięcia niewystarczające. Sąd zwraca uwagę, iż nawet przyjąwszy, iż decyzja oparta może być na uznaniu administracyjnym (co charakteryzuje decyzję w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe) należy ją dokładnie uzasadnić tak aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny, a tych w sprawie zabrakło. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak też orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.