III SA/Kr 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego skargę oddala Prezydent Miasta nr [...] z dnia [...] 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.); § 2, § 3, § 4, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, odmówił B. I. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] 2010r. odmówiono B. I. przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ lokal wynajmowany przez stronę od Gminy nie jest lokalem mieszkalnym, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2010r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia statusu zajmowanego przez stronę lokalu w szczególności - czy jest to lokal mieszkalny, czy też lokal użytkowy stanowiący pracownię malarską. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż B. I. nie wynajmuje od Gminy lokalu o charakterze mieszkalnym, lecz lokal stanowiący pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, niesłużący jednocześnie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych (pracownia twórcza). Pracownię malarską przydzielono B. I. na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] 1994r. w trybie bezprzetargowym dla potrzeb pracy twórczej. Od 2000r. strona wielokrotnie zwracała się do Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z prośba o zmianę kwalifikacji zajmowanej pracowni twórczej na lokal mieszkalny. Każdorazowo była informowana, iż nie jest możliwe przychylenie się do wniosku, ponieważ przepisy dotyczące zasad przyznawania lokali mieszkalnych różnią się od zasad i kryteriów obowiązujących przy przyznawaniu lokali służących do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, niezależnie od czasokresu, aktualnie obowiązujących ustaw oraz wydanych na tej podstawie rozporządzeń, uchwał i procedur. Pracownie twórcze w mieszkaniowym zasobie Gminy nie podlegają sprzedaży i nie jest możliwe przekwalifikowanie pracowni na lokal mieszkalny. Natomiast zameldowanie na pobyt stały w pracowni nie rodzi żadnych skutków prawnych. Zgodnie z przepisami ustawy o ewidencji ludności fakt stałego zameldowania pod określonym adresem potwierdza jedynie fakt przebywania pod tym adresem. Organ podkreślił, że osoby zajmujące lokale użytkowe nie podlegają przepisom ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, której art. 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych. W związku z powyższym, z uwagi na niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ l instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. I. Odwołująca wskazała na swoją trudną sytuację materialną oraz bytową i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji organu l instancji poprzez przyznanie wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. B. I. wskazała również, że otrzymywała wcześniej dodatek mieszkaniowy od 2001r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 listopada 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium, powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2006r., podkreśliło, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego tylko tym osobom, które zajmują lokal mieszkalny, czy to na podstawie umowy najmu (podnajmu), spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, prawa własności, czy też innego tytułu prawnego, jeżeli ponoszą wydatki związane z jego zajmowaniem, a nawet osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, jeżeli oczekują na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Ustawa posługuje się bowiem w każdym z punktów ust. 1 art. 2 określeniem - "lokal mieszkalny", a nie bardziej ogólnym pojęciem - "lokal", które obejmuje zarówno lokale mieszkalne jak i lokale użytkowe. Takie sformułowanie zawarte w ustawie o dodatkach mieszkaniowych wyklucza możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobie zamieszkującej w lokalu użytkowym. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy Kolegium ustaliło, iż B. I. nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, gdyż zawarła w dniu [...] 1994r. umowę najmu lokalu użytkowego położonego w K przy ul. A. Z umowy tej wynika, że najemca będzie wykorzystywał wynajmowany lokal na pracownię plastyczną, a nie nastąpiła zmiana kwalifikacji zajmowanego lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Dlatego też nie było możliwe przyznanie dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone ustawą o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium wyjaśniło, że okoliczność, iż Prezydent Miasta we wcześniejszym okresie wydawał decyzje przyznające B. I. dodatek mieszkaniowy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane w rozpatrywanej sprawie, bowiem podstawą prawną decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego są przepisy wskazanej na wstępie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a nie inne decyzje administracyjne. Skargę na decyzję SKO wniosła B. I., domagając się jej uchylenia i wskazała, że lokal przy ul. A nie jest lokalem użytkowym, lecz mieszkalnym. Zdaniem skarżącej ustawa z dnia 12 listopada 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przekształciła ww. pracownię artystyczną w lokal mieszkalny, dlatego regulacje ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego nie dotyczą statusu zajmowanego przez skarżącą lokalu. Skarżąca wskazała również, że pozbawienie jej dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy jest długotrwale bezrobotna, jest bardzo krzywdzące i powoduje dalsze zubożenie. Pozbawienie skarżącej dodatku mieszkaniowego jest działaniem na jej szkodę, jako uznanej malarki i reżysera, pozostającej bez stałego zatrudnienia. Na rozprawie skarżąca przedłożyła decyzje Prezydenta Miasta z lat 2006, 2007, 2008 i 2009 przyznające skarżącej dodatek mieszkaniowy, oraz wskazała, że jest w przedmiotowym lokalu zameldowana od 1995 r. na pobyt stały , a także, iż bezskutecznie starała się o przekwalifikowanie pracowni na lokal mieszkalny i zmianę umowy najmu. Skarżąca zarzuciła, że lokal, który zajmuje stanowi samodzielny lokal mieszkalny a to na mocy zaświadczenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 1995 r., znajdującego się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że lokal położony w K przy ul. A ma status pracowni malarskiej, którą przydzielono B. I. na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] 1994r. w trybie bezprzetargowym. Status przedmiotowego lokalu potwierdziła sama skarżąca, oświadczając, że "bezskutecznie starała się o przekwalifikowanie pracowni na lokal mieszkalny" (k. 26 verte). Dlatego też ustalenia organów administracji w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. , Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4 przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Przytoczona treść przepisu przemawia za tym, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobom, które zajmują lokal mieszkalny, czy to na podstawie umowy najmu (podnajmu), spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, prawa własności, czy też innego tytułu prawnego, jeżeli ponoszą wydatki związane z jego zajmowaniem, a nawet osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego jeżeli oczekują na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Takie brzmienie przepisu ustawy o dodatkach mieszkaniowych wyklucza możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego osobie nie objętej jego zakresem. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych (zwana dalej ustawą) posługuje się w każdym z punktów art. 2 ust. 1 określeniem "lokal mieszkalny", jednak nie zawiera definicji lokalu mieszkalnego. Dlatego przy definiowaniu tego pojęcia, w celu ustalenia istnienia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego należy odwołać się, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U.z 2005 r., Nr 31 poz. 266 ze zm.). Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że posługuje się ona pojęciami: lokalu, lokalu socjalnego i lokalu zmiennego, przy czym zgodnie z pkt 4 tego przepisu przez lokal należy rozumieć : lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Pojęcie więc lokalu będącego pracownią twórcy zostało przez ustawodawcę wyodrębnione z ogólnego pojęcia lokalu, obok lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była kwestia statusu lokalu zajmowanego przez skarżącą, w świetle regulacji dotyczącej przyznawania dodatków mieszkaniowych, oraz w świetle postanowień umowy łączącej skarżącą z wynajmującym. Niesporne jest, że lokal zajmowany przez skarżącą jest lokalem wynajmowanym od Gminy, na podstawie umowy o najem lokalu użytkowego z dnia [...] 1994 r. , z przeznaczeniem dla najemcy na cele pracowni plastycznej. (k. 4-6 akt adm.). W lokalu tym skarżąca jest zameldowana na pobyt stały. Dnia [...] 1995 r. Wydział Nadzoru Budowlanego UM sporządził zaświadczenie (k.15 akt adm.), dotyczące wyodrębnienia własności spornego lokalu, zgodnie z którym to zaświadczeniem stanowi on samodzielny lokal mieszkalny, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 1994 r. Nr 85, poz. 338). Decyzją z dnia [...] 2004 r. [...] Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia niemieszkalnego na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. A w K (k. 32 akt adm.). Z pisma UM Wydział Mieszkalnictwa z dnia 20 lipca 2010 r.(k. t. 2/2/akt adm. karty nienumerowane) wynika, że skarżąca wielokrotnie, bezskutecznie, zwracała się o zmianę kwalifikacji zajmowanego lokalu na lokal mieszkalny Z uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2006 r. wynika, że po wynajęciu lokalu na cele twórcze nie dopuszcza się zmiany kwalifikacji pracowni twórczej na lokal mieszkalny. Z uwagi na datę zawarcia umowy najmu spornego lokalu, oraz zarzuty skarżącej dotyczące statusu lokalu, przytoczenia wymaga nadto treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), zgodnie z którym : "w rozumieniu ustawy lokalem mieszkalnym jest również pracownia wynajęta twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki" Ustawa powyższa utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), natomiast jej rozdział 6 regulujący kwestie dodatków mieszkaniowych utracił moc z dniem wejścia w życie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec rozwiązań przyjętych w powyższych regulacjach, a także wobec treści umowy, na podstawie której skarżąca zajmuje sporny lokal stwierdzić należy jednoznacznie, że wynajmowany przez skarżącą lokal jest lokalem użytkowym a nie mieszkalnym w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach stanowisko skarżącej, iż na mocy ustawy z 1994 r. o najmie lokali lokal ten na trwałe zmienił swój status na lokal mieszkalny. Jak wynika z treści art. 3 ust. 2 tej ustawy, pracownia twórcy była lokalem mieszkalnym w rozumieniu tej ustawy, a więc nie doszło wbrew stanowisku skarżącej do trwałego przekształcenia lokali stanowiących pracownie twórców w lokale mieszkalne. Nie ma także znaczenia dla aktualnego statusu spornego lokalu treść wydanego w 1995 r. przez Wydział Nadzoru Budowlanego UM zaświadczenia, gdyż zaświadczenie to nie dotyczyło statusu prawnego lokalu, ale wymogów dotyczących samodzielności technicznej lokalu. Wydana przez Prezydenta Miasta decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia niemieszkalnego na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. A w K dowodzi tego, że skarżąca czyniła starania o zmianę przeznaczenia zajmowanego lokalu. Nie ma także znaczenia dla uznania, że sporny lokal jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o dodatkach mieszkaniowych fakt stałego zameldowania skarżącej w tym lokalu, ponieważ zameldowanie jest nie stanowi o istnieniu tytułu prawnego do lokalu, ani o statusie prawnym lokalu. Jest tylko potwierdzeniem faktu przebywania pod danym adresem i ma charakter rejestrowy. Stwierdzić więc należy, że B. I. w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie posiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, ani też nie zachodziła sytuacja uregulowana w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, tzn. skarżąca nie zajmowała lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, oczekując na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny. Dlatego w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej i przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Okoliczność, że Prezydent Miasta we wcześniejszym okresie wydawał decyzje przyznające skarżącej dodatek mieszkaniowy pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, ponieważ podstawą prawną przyznania lub odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego są przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a nie inne decyzje administracyjne. Natomiast zgodność z prawem wcześniej wydanych decyzji nie jest przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie. Wyjaśnić trzeba też, że nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące jej sytuacji materialnej i statusu zawodowego. Nie ma bowiem podstaw do dokonywania oceny zaskarżonego aktu z punktu widzenia zasad słuszności czy współżycia społecznego. lSąd zobowiązany był do zbadania decyzji SKO z punktu widzenia zgodności z prawem. Skoro zaś, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy prawidłowo ustalił brak podstaw do przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego, to należało uznać, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.