III SA/Kr 641/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Hanna Knysiak - Sudyka Sędziowie S WSA Jakub Makuch S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 lutego 2022 r., nr SKO.ŚR/4111/1813/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z 12 listopada 2021 r., Wójt Gminy G. odmówił A. F. (skarżącej) skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2022, poz. 615) - dalej "u.ś.r." wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w ww. przepisie. Ojciec skarżącej posiadał bowiem orzeczenie o uznaniu za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym wydane przez PCPR w M. od 15 stycznia 2021 roku, a zatem w wieku 74 lat. Ponadto organ wskazał, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a spełnienia powyższej przesłanki nie można utożsamiać z zawieszeniem prowadzenia działalności gospodarczej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś..r. i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 6 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 7 lutego 2022 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub pracy w gospodarstwie rolnym, a sprawowaną opieką. Organ ustalił, że ojciec skarżącej, orzeczeniem z 15 stycznia 2021 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Inwalidztwo to było trwałe. Ustalono też, że z treści powyższego orzeczenia wynikało, że inwalidztwo ojca skarżącej zaistniało po ukończeniu przez ww. 74 roku życia. Kolegium wskazało następnie, że za sprawą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym, stanowisko prawne organu I instancji, co do treści art. 17 ust.1b u.ś.r. w kontekście skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługiwało na akceptację. Dalej Kolegium podało, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca zamieszkuje w jednym domu wraz ze swoim niepełnosprawnym ojcem, a ponadto z mężem oraz pięciorgiem dzieci, z których jedno jest pełnoletnie. Ojciec skarżącej jest osobą wymagającą wsparcia i pomocy takiej jak: gotowanie, kąpiel i podawanie leków. Kolegium nie zanegowało, że ojciec skarżącej ze względu na liczne schorzenia i niepełnosprawność wymaga opieki i pomocy osób drugich, jednak do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą można zaliczyć pomoc w toalecie i myciu. Natomiast takie czynności jak: przygotowywanie posiłków, sprzątanie, wykupowanie lekarstw, zapewnienie transportu do lekarza, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Zdaniem Kolegium, były to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane na co dzień przez osoby, które pracują zawodowo i realizują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Konkludując organ uznał, że brak było związku przyczynowo – skutkowego między rezygnacją z pracy zarobkowej a koniecznością opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Ponadto, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 kwietnia 2021 roku, III SA/Gd 58/21, podniósł, że o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Podniósł również, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 3 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1186/19 wskazał, iż konieczność sprawowania nad ojcem codziennej opieki w godzinach od 8 do 17 poprzez faktyczne "prowadzenie domu" - sprzątanie, gotowanie, prawnie, robienie zakupów, dbanie o przyjmowanie leków oraz dowożenie do lekarza, stanowi wykonywanie opieki w sposób stały i trwały. W skardze wskazano również, że w świetle jednolitego orzecznictwa nie znajduje zastosowania podnoszona przez organ teza, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest równoznaczna z wykonywaniem pracy zawodowej. Skarżąca zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki ojcu, co tym samym jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej o jakiej mowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1456) na co m.in. wskazał Wojewodzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 września 2012 r. I SA/Wa 1596/12. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ skarżąca nawet nie uprawdopodobniła, aby w ustalonych przez organ okolicznościach faktycznych, rzeczywiście była zmuszona do rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Przedmiotem sporu było stwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2022 r., I OSK 1472/21 pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Stanowisko Sądu znajduje zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. I OSK 351/21). Wskazać jeszcze trzeba, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyroki NSA: z 23 października 2020 r. I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. I OSK 2729/16). Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Oznacza to, że organ w toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne ustala, jaki jest zakres koniecznej (konkretnie w danym przypadku) opieki nad osobą niepełnoprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnoprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy innych osób bliskich. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie jest wystarczające do przyznania takiego świadczenia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego każdej osobie posiadającej orzeczenie o znacznym stopniu niepełnoprawności, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost by tak stanowił. Ze wskazanego przepisu wynika, że posiadanie takiego orzeczenia to tylko jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego, niezbędne jest ponadto wykazanie, że po pierwsze istnieje "konieczność" sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i po drugie, że jednocześnie ta "konieczność" wywołuje inną "konieczność", to jest rezygnację z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. Powyższe rozumienie prawa materialnego wytyczyło zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że ojciec skarżącej pomimo 74 lat, orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym oraz wielu schorzeń zachowuje mobilność i jest w stanie wykonać proste czynności dnia codziennego. Należy także zauważyć, iż czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą względem jej ojca mogą być wykonywane przed lub po zakończeniu wykonywania pracy zarobkowej. Nie można także tracić z pola widzenia, że skarżąca może liczyć w tym względzie na pomoc swojego męża oraz pełnoletniego dziecka, którzy zamieszkują we wspólnym gospodarstwie domowym. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy zapewnianie źródła dochodu opiekunom osób niepełnosprawnych. W rozpoznawanej sprawie co istotne, skarżąca nie była jedyną osobą, która mogła się opiekować ojcem (a nawet miała taki obowiązek jako jego córka). Ustalono bowiem, że oprócz skarżącej zobowiązaną do alimentacji jej ojca jest również jej siostra. Należy zatem wskazać na potencjalne możliwości wspomagania w sprawowanej opiece nad ojcem chociażby w niektórych czynnościach opiekuńczych. Po stronie siostry skarżącej również leży prawny i moralny obowiązek sprawowania – chociażby w ograniczym zakresie – opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W złożonej skardze pełnomocnik ograniczył się do wybranych cytatów z orzecznictwa, ale właściwie nie przedstawił argumentów i zarzutów, dlaczego ocena zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie braku związku przyczynowo-skutkowego była błędna. Sąd więc skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm).