III SA/Kr 646/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek Sędziowie: WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (Spr.) Protokolant: Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004r. Nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2004 r. znak : [...], którą odmówiono wprowadzenia w części kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu [...] gm. [...] zmiany w odniesieniu do działek Nr A , B polegającej na przesunięciu uwidocznionej na mapie ewidencji gruntów w skali 1 : 2000 granicy tych działek zgodnie z granicą oznaczona na mapie katastralnej złożonej w Sądzie Rejonowym w [...] - Wydział Ksiąg Wieczystych pod [...] gm. kat. [...] W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art.138 § 1 pkt 1 kpa , art. 7 ,,b" ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm. ) oraz § 46 ust.2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 , poz. 454). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę decyzji. Postępowanie zainicjowała skarga A. C. na prace geodety , który nanosząc budynek na mapę sąsiedniej działki Nr B w [...] , zdaniem skarżącej naruszył " stan posiadania jej działki Nr A ".W toku dalszego postępowania A. C. domagała się załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Decyzją z dnia [...] 2004 r. Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów w odniesieniu do działek A i B mającej polegać na przesunięciu uwidocznionej na mapie granicy i wprowadzenia w to miejsce granicy zgodnej z mapą katastralną złożoną do [...] gm. kat. [...] w sądzie wieczystoksięgowym. Wydanie tej decyzji organ l instancji poprzedził postępowaniem ,w którym dokonał szeregu ustaleń. W szczególności ustalono , że operat ewidencji gruntów założony w oparciu o mapę katastralną , utracił moc prawną w następstwie zastąpienia tzw. katastru , gruntowego , nową ewidencją gruntów Gminy [...] na podstawie przepisów art.14 ust.2 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U.Nr 6 poz.32 ze zm. ). O założeniu nowej ewidencji ogłoszono Obwieszczeniem Wojewody Tarnowskiego z dnia 29.12. 1982 r. ( Dz.Urzęd. W.R.N. w Tarnowie Nr 4 z 17.01.1983 r.). Przed założeniem nowej ewidencji .projekt był wyłożony do wglądu wraz z protokołami ogłoszenia stanu władania. Ustalił organ , że w poz. 598 protokołu jako władający działką Nr A występuje M. S. , która potwierdziła swym podpisem władanie działką o pow. [...] ha w dniu [...] 1978 r.. W spisanym tego samego dnia protokole Nr [...] ustalania potrzeb i uprawnień uwłaszczeniowych M. S. zeznała , że działkę A o pow. [...] ha posiada nieprzerwanie od 1922 r. Na tak oznaczoną działkę dnia [...]1978 r. wydano na rzecz M. S. z d. [...] akt własności ziemi Nr [...].Akt ten odebrała A. C. jako córka .Stwierdzono , że z dokumentów poprzedzających wydanie a.w.z. nie wynika , aby M. S. powoływała się na mapę zamieszczoną w zbiorze dokumentów [...] W tym samym czasie wydano a.w.z. Nr [...] dla działki Nr B o pow. [...] ha na rzecz A. K. leży k. Pod czas pomiaru budynku mieszkalnego ( w trakcie inwentaryzacji powykonawczej ) na działce B , z uwagi na rozbieżność w jego usytuowaniu na mapie ewidencyjnej powstały wątpliwości , co do właściwego sporządzenia mapy w obrębie w/w działek .Kontrolne zamierzenie budynku na działce B dokonane w oparciu o osnowę geodezyjną obrazuje operat pomiarowy przyjęty do zasobu w dniu [...].2001 za Nr ewid. [...] Analiza wyników pomiaru sugerowała , że zamierzenie budynku jest nieprawidłowe oraz , że błędne jest wskazanie granicy ewidencyjnej na szkicu Przedsiębiorstwa [...] pomiar powykonawczy oparty o osnowę geodezyjną potwierdził , że usytuowanie budynku na działce B na mapie zasadniczej względem osnowy geodezyjnej jest prawidłowe , natomiast występują rozbieżność przebiegu granic ewidencyjnych wskazanych na mapie zasadniczej względem ich położenia w terenie. Wobec wyników pomiaru Starosta [...] postanowił przeprowadzić bezpośrednio na gruncie pomiar kontrolny w kompleksie działek A i B, oraz działek sąsiednich Nr C, D, E F, G, H i I Wyniki pomiaru objęte są operatem pomiarowym przyjętym do zasobu w [...] 2003 r. za Nr .ewid. [...] .W wyniku przeprowadzonych w obecności właścicieli pomiarów stwierdzono rozbieżność w usytuowaniu budynków na mapie zasadniczej względem ich faktycznego położenia na gruncie. Organ l instancji przyjął , że ustalona rozbieżność nie miała znaczenia dla obliczenia powierzchni działek , gdyż dokonany na gruncie pomiar wykazał , że przebieg granic w pomierzonym kompleksie pokrywa się w zasadzie z granicami na mapie ewidencyjnej. Jedynie w przypadku granic pomiędzy działkami A i B oraz A a E ich pewne odcinki zostały w przedłożonym operacie uwidocznione jako sporne , gdyż ich właściciele nie potrafili jednoznacznie i zgodnie okazać przebiegu granic. Niezależnie od powyższego , Starosta dokonał porównania odrysów map katastralnych z dokumentów Wydziału Ksiąg Wieczystych - SR w [...] złożonych do [...] z wyrysem nowej mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 . Stwierdzono , że przebieg granic uwidoczniony na mapie katastralnej z 1937 r. zasadniczo odbiega od granic przyjętych w nowej mapie ewidencyjnej. "Wkartowanie wyników pobranych z dokumentów L. [...] do mapy katastralnej znajdującej się w zasobie geodezyjnym " pozwoliło na stwierdzenie , że " pomiary poczynione na gruncie w 1937 i sporządzone z tego pomiaru kopie z wynikami przekazane do hipoteki nie zostały wprowadzone do obowiązującej w tym czasie mapy katastralnej, a także ten stan nie został usankcjonowany na gruncie ". W oparciu o powyższe ustalenia Starosta Powiatu [...] zajął stanowisko , że żądanie wprowadzenia do obowiązującej mapy ewidencyjnej , granic według mapy katastralnej złożonej do L. [...] jest bezzasadne , gdyż mapa ewidencyjna odzwierciedla granice stwierdzone bezpośrednim pomiarem z lat 1978-1982. Zdaniem organu l instancji przedstawiony problem może być rozpatrywany w postępowaniu rozgraniczeniowym. W odwołaniu A. C. wnosiła o zmianę w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do granicy działek A i B przez jej ustalenie zgodnie ze stanem na gruncie oraz zgodnie z mapą katastralną zalegająca w Sądzie Rejonowym w [...] - Wydział ksiąg wieczystych przy L[...] gm.kat . [...] Podnosiła , że na czas wydania a.w.z. M. S. była ujawniona w L[...] i , że na podstawie tej mapy w trakcie postępowania uwłaszczeniowego wykazywała stan prawny do działki A, a granica przebiegała wzdłuż ogrodzenia. Zdaniem odwołującej się problem przebiegu granic wywołały błędy geodety i Urząd winien dokonać sprostowania. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalenia organu l instancji przyjął za własne. Zdaniem organu spór o przebieg granic na mapie ,, powstał z chęci przywłaszczenia przez sąsiada fragmentu działki ( przygranicznego pasa ) o szerokości ok.3 m " potwierdzonego wieloletnim stanem spokojnego posiadania i trwałym ogrodzeniem , do czasu okazania granicy ewidencyjnej przez geodetę podczas inwentaryzacji powykonawczej budynku na działce B .Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało , że niektóre odcinki granicy pomiędzy działkami A i B oraz I i 1 E są sporne i w tym zakresie spór może być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym , co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A. C. z wnioskiem o jej uchylenie wraz z decyzją organu l instancji W skardze i uzupełniającym ją piśmie z dnia [...] 2006 r. zarzucono , że decyzję wydano z naruszeniem przepisów art.7, 77 § 1 i 8 , 107 § 3 ,133 kpa. W szczególności podniesiono , że w aktach sprawy brak dokumentów złożonych przez skarżącą , a bezzasadnie przyjęto , iż właściciele działek A i B nie potrafili jednoznacznie i zgodnie wskazać na gruncie przebiegu granic. Zdaniem skarżącej posiadana przez organy dokumentacja umożliwiła wprowadzenie zmian przez co naruszono przepis § 47 Rozporządzenia .Zarzucała także ,że w trakcie pomiarów w 1978 r. drogę Nr [...] biegnącą przez działkę B naniesiono na działkę A .Zarzucała , że podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut , iż nie chciała w trakcie pomiaru kontrolnego podpisać protokołu granicznego jest nieprawdziwy , gdyż takiego dokumentu jej nie przedstawiono. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując ustalenia , w nawiązaniu do zarzutów skargi podniesiono , że granice są sporne , a skarżąca w trakcie pomiaru kontrolnego , nie chciała podpisać protokołu granicznego. Organ przyznał , że w trakcie powykonawczej inwentaryzacji geodeta wskazał granicę ewidencyjną w oparciu o błędne dane zawarte w mapie ewidencyjnej. Jednakże podjęte działania wskazały, że granice między właścicielami są sporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) - dalej ustawa p.p.s.a.Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269 ) powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę , stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. , Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie zgodności z prawem prowadzi do konstatacji , iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn częściowo odmiennych niż te , które przytoczono na jej poparcie. Wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] nastąpiło pod rządem przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 100 , poz. 1086 z późn.zm.) oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. Nr 38 , poz. 454 ) - zwanego dalej Rozporządzeniem. Powołana ustawa czyni dystynkcję pomiędzy przedmiotem ewidencji gruntów i budynków , której prowadzenie powierzono starostom ( art.22 w zw. z art.,.21 ) , a przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego , do przeprowadzenia którego na etapie postępowania administracyjnego właściwy jest wójt ( burmistrz i prezydent miasta ), art.29 in. Ewentualne zatem oczekiwanie skarżącej , że w postępowaniu przed starostą rozstrzygana będzie kwestia zasięgu jej prawa własności związanego z działką A nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Jednakże samo postępowanie ewidencyjne dotknięte jest uchybieniami proceduralnymi , które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Należy w tym miejscu przypomnieć , że ewidencja gruntów i budynków w świetle art.2 pkt 8 stanowi jednolity dla kraju , systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach , budynkach i lokalach , ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami i budynkami, W zakresie przedmiotowym objęte ewidencją gruntów informacje obejmują m.in. informacje - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia , granic , rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych , oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów , jeżeli zostały założone dla nieruchomości , w skład której wchodzą grunty (art.20 ust.1 pkt). Powyższe informacje zgodnie z art.24 ust.1 ustawy zawarte są w tzw. operacie ewidencyjnym, , który składa się z map, rejestrów , i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków , a w szczególności wymiany danych regulują przepisy powołanego rozporządzenia a zwłaszcza jego rozdziału 3 (§ 44 in ). Przepisy te nie posługują się pojęciem prostowania błędów ewidencji , lecz instytucją aktualizacji operatu ewidencyjnego. Aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust.1 ) na wniosek lub z u rzędu. Obowiązkiem starosty jako organu prowadzącego ewidencję jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowym i. Oznacza to , że w ramach aktualizacji ewidencji możliwie jest usuwanie błędnych czy mylnych informacji zawartych w ewidencji gruntów , jeżeli tzw. dokumenty źródłowe wykazują taki błąd , a zmiana ewidencji ma walor aktualizacyjny tj. odnosi się do obowiązującego stanu prawnego gruntu i nie jest z nim sprzeczna. W sprzeczności bowiem z zasadą aktualizacji , pozostawałoby usuwanie błędów i innych mylnych informacji w ewidencji , ale nie odnoszących do aktualnego stanu prawnego. Z przedstawionych akt postępowania administracyjnego nie wynika , czy zostało wszczęte na wniosek czy w z urzędu i jaki był jego przedmiot, a w szczególności w ramach jakiego postępowania odbyła się tzw. rozprawa w dniu [...] 2002r. .Wezwanie ( k. [...] akt) nawiązywało do skargi A. C. na inwentaryzację przygotowawczą , a nie do postępowania ewidencyjnego oznaczonego co do przedmiotu sprawy. Akta sprawy nie obrazują w ramach jakiego postępowania w dniu [...]. 2002 r. geodeta uprawniony przystąpił do ustalania i pomiaru granic działek , a w szczególności czy czynności te poprzedzały wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian ( podjętego z urzędu lub na wniosek ) , czy też były czynnościami w toku tego postępowania. Akta nie zawierają powołanych w uzasadnieniu decyzji ; operatu pomiarowego przyjętego do zasobu w dniu [...]. 2001 r. za Nr ewid. [...] operatu powtórnego pomiaru wykonawczego z pomiaru kontrolnego przyjętego do zasobu [...] 2003 r. za Nr [...] .Brak w aktach sprawy dokumentów powołanych w decyzji l instancji w postaci protokołu ogłoszenia stanu władania oraz protokołu Nr [...] ustalenia potrzeb i uprawnień własnościowych " , oraz odpisów aktów ziemi Nr [...] i [...] z [...] 1978 r. Zgodnie z przepisem art.7 i 77 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy i do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia niezbędnych w tym zakresie dowodów. Stan przedstawionych akt uniemożliwia weryfikacje adekwatności przyjętych przez organy ustaleń do zebranego w sprawie materiału dowodowego , z punktu widzenia przewidzianych art.80 i 81 zasad oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej . Z tych względów naruszony jest przepis art.101 § 3 kpa , gdyż uzasadnienie wskazuje dowody , których akta nie zawierają . Zarzuty skargi , są w tym zakresie usprawiedliwione. Ponownie rozpoznając sprawę , po określeniu przedmiotu postępowania , będą organy miały na uwadze , że stan prawny nieruchomości wynika z aktów własności ziemi , stwierdzających nabycie prawa własności wedle stanu na dzień [...] 1971 r. Rejestracyjny charakter ewidencji gruntów , sprzeciwia się wprowadzaniu do ewidencji danych nie odzwierciedlających aktualnego stanu prawnego , a w szczególności danych obrazujących stan prawny sprzed dnia [...] 1971 r. Wprowadzenie ewentualnych zmian aktualizujących ewidencję , musi znajdować oparcie w podstawach tych zmian określonych § 46 ust.2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie l-szym sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1270 z późn.zm. ) Wobec treści uchylonych decyzji przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oparto na przepisach art.200 i 209 powołanej ustawy.