III SA/Kr 648/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody z dnia 14 kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego skargę oddala Wojewoda decyzją z dnia 14.04.2008r. znak [...] utrzymał w mocy orzeczenie starosty z dnia [...] 2008r. znak [...] o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jako podstawę prawną organy wskazały przepis art. 2 ust. 1 § 2 lit. c, art. 37n ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 11 ust. 2 § 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie uprawnień pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudniania absolwentów szkół (Dz. U. Nr 154 poz. 1793 z późn. zm), w związku z art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm). Decyzje organów zapadły na tle następującego stanu faktycznego: Z. P. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 07.09.2000r. i z tym dniem uzyskał status osoby bezrobotnej, a następnie decyzją z dnia [...] 2000r. Starosta Powiatu przyznał Z. P. prawo do zasiłku przedemerytalnego przewidzianego przepisem art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww.). Równocześnie Z. P. ubiegał się o rentę z tytułu niezdolności do pracy, jednakże organ rentowy wydał decyzję odmowną, od której skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego. Wyrokiem tego Sądu decyzja organu rentowego została zmodyfikowana w ten sposób, że Z. P. uzyskał prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres od dnia 02.09.2000r. do dnia 30.09.2003r. Wypłacony w tym okresie zasiłek przedemerytalny organ rentowy rozliczył z Funduszem Pracy w trybie art. 29 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww.), a Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] 2001r. pozbawił Z. P. statusu bezrobotnego od dnia 08.09.2000r. z powodu nabycia prawa do renty inwalidzkiej. Ponownie Z. P. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 13.10.2003r. i uzyskał status osoby bezrobotnej od dnia 13.10.2003r., z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, który był wypłacany do dnia 21.04.2004r. W dniu [...] 2004r. Starosta Powiatu wydał decyzję o utracie przez Z. P. prawa do zasiłku ze względu na wyczerpanie ustawowego okresu pobierania. W dniu 19.02.2004r. Z. P. wniósł w piśmie zatytułowanym ,,odwołanie‘’ o wypłatę zasiłku przedemerytalnego albowiem decyzja przyznająca mu prawo do zasiłku przedemerytalnego nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie skarżącego, wydana przez Starostę Powiatu decyzja z dnia [...] 2001r. o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej z dniem 8.09.2000r. z powodu nabycia prawa do renty inwalidzkiej, jedynie przeniosła obowiązek świadczeń z Powiatowego Urzędu Pracy na ZUS i po ustaniu prawa do renty, jak sądził, będzie mógł powrócić na zasiłek przedemerytalny. W dniu [...] 2004r. Starosta Powiatu wydał decyzję o odmowie wznowienia zasiłku przedemerytalnego, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę (decyzją z dnia [...] 2004r.) z powodów formalnych, bez jej merytorycznego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie wniosek z dnia 19.02.2004r. o wypłatę zasiłku przedemerytalnego, organ zatrudnienia w dniu [...] 2004r. orzekł o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 8.09. 2000r. W wyniku odwołania Wojewoda, uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ złożony przez Z. P. wniosek będący przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji nie dotyczył utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżący od tej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który skargę tę oddalił wyrokiem z dnia 3.10.2006r. sygn. akt III SA/Kr 861/04. Starosta powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 kpa. podjął próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej Z. P. prawo do zasiłku przedemerytalnego poprzez wydanie w dniu [...] 2007r. decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji wydanej przez Starostę Powiatu z dnia [...] 2000r. w przedmiocie przyznania Z. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4.09.2007r. decyzja ta została uchylona wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] 2007r., z tym wskazaniem, że eliminacja decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego mogła być dokonana w trybie wznowienia postępowania tj. w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Starosta decyzją z dnia [...] 2008r. nr [...] orzekł o odmowie wypłaty Z. P. zasiłku przedemerytalnego. Od decyzji tej zostało wniesione do Wojewody w dniu 10.01.2008r. w odwołanie, jednakże organ pierwszej instancji skorzystał z uprawnień określonych art. 132 § 1 kpa i wydał w tym trybie w dniu [...] 2008r. decyzję uchylającą swą decyzję z dnia [...] 2008r. , gdyż jak stwierdził powołany jako podstawa prawna przepis art. 9 ust.1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm. i nie przewiduje rozstrzygnięcia w przedmiocie ,,odmowy wypłaty‘’. Decyzja ta wydana trybie art. 132 §1 kpa nie zawiera rozstrzygnięcia o żądaniu dotyczącym wypłaty zasiłku przedemerytalnego. W przedmiocie zasiłku przedemerytalnego organ zatrudnienia wydał odrębną decyzję w dniu [...] 2008 r. a mianowicie orzekł ,,o utracie przez Z. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 8 września 2000r (decyzją Starosty z [...] 2008 r [...]) . W odwołaniu z dnia 4.02.2008 r Z. P. podniósł zarzuty skierowane do obu tych w/w decyzji Starosty tj. odnośnie decyzji z dnia [...] 2008 r zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 132 § 1 kpa, podnosząc, że celem tego przepisu nie jest stworzenie organom administracji środka do naprawy błędów wynikających z niekompetencji . Uwzględniając zarzuty odwołania zgłoszone w stosunku do sposobu zastosowania art. 132 kpa Wojewoda uchylił decyzję wydaną w tym trybie i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji z dnia 11.04.2008 r. organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji o której mowa w art. 132 §1 kpa jest aby odwołanie zasługiwało na uwzględnienie w całości. Oznacza to, uwzględnienie żądania zawartego w odwołaniu co do treści oraz uwzględnienie żądania co do zakresu zmiany decyzji, a w konsekwencji zmianę decyzji na korzyść strony. Decyzja Wojewody uchylająca decyzję wydaną w trybie 132 § 1 kpa przez Starostę w dniu [...] 2008 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga w tej sprawie została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27.01.2009r. sygn. akt III SA 648/08. W wyniku uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty z dnia [...] 2008r. (tj. wydanej w trybie art. 132 § 1 kpa), ponownie uzyskała byt prawny decyzja Starosty z dnia [...] 2008r. o odmowie wypłaty zasiłku przedemerytalnego, a Wojewoda rozpatrzył odwołanie Z. P. z dnia 10.01.2008r. , którego wynikiem była decyzja Starosty wydana w trybie samokontroli. Rozpatrując to odwołanie Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 14.04.2008r., będącą przedmiotem niniejszego postępowania sądowo administracyjnego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Starosty z dnia [...] 2008r. Mianowicie zdaniem organów zastosowanie w sprawie znajduje zasada wyrażona w przepisie art. 37n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww.), który stanowi, że prawo świadczenia przedemerytalnego (w tym przypadku zasiłku przedemerytalnego) "ustaje z dniem, w którym osoba przestaje spełniać warunki, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 (...)" tzn. w momencie gdy uprawniony przestał spełniać warunki, od których uzależniony jest status bezrobotnego. Uzyskanie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od 02.09.2000r. spowodowało utratę przez Z. P. statusu bezrobotnego, a tym samym utratę uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Okoliczność, że nie została w tej sprawie wydana decyzja, nie pozwala na uznanie, że skarżący jest uprawniony do pobierania zasiłku przedemerytalnego, gdyż decyzja ta miałaby charakter jedynie deklaratoryjny. Pomimo, że decyzja o uznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego nie została wydana, Powiatowy Urząd Pracy zaprzestał wypłacania zasiłku, a kwoty wcześniej wypłacone zostały rozliczone z organem rentowym. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. P. nadmienił, że przechodząc na rentę, sądził, iż jest to przejęcie obowiązku wypłaty przyznanych świadczeń (z Funduszu Pracy) przez organ rentowy. Działania Urzędu Pracy zmierzające różnymi sposobami do pozbawienia nabytych uprawnień do zasiłku przedemerytalnego określił jako bezprawne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zwarzył co następuje: Rozstrzygnięcie sprawy wymaga sięgnięcia do przepisów obowiązujących w dacie gdy nastąpiły zdarzenia, które spowodowały utratę uprawnień do pobierania przez Z. P. zasiłku przedemerytalnego. Okolicznością, taką była zmiana przez Sąd Okręgowy, decyzji organu rentowego odmawiającej skarżącemu prawa do renty, o czym organ zatrudnienia powziął wiadomość w dniu 13.09.2001r. (pismo ZUS – k. 18 akt administracyjnych). Organ zatrudnienia wydał wówczas jedynie decyzję o utracie przez skarżącego statusu bezrobotnego, która nie była przedmiotem postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 37n ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (w/w), prawo do świadczenia przedemerytalnego ustawało z dniem, w którym osoba uprawniona przestała spełnić warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten formułuje warunki przyznania statusu bezrobotnego, do których należy między innymi, jako przesłanka negatywna, nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy (a także nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego). O ile w dacie rejestracji skarżący nie posiadał prawa do renty, to decyzja organu rentowego spowodowała, że skarżący przestał spełniać przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Konsekwencją zmiany decyzji organu rentowego powinno być wydanie przez organ zatrudnienia decyzji o utracie przez Z. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja taka (analogicznie jak decyzja o przyznaniu prawa do świadczeń) stwierdza, że spełnione zostały, lub ustały, przewidziane przez ustawodawcę warunki kształtujące uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego, a to oznacza, iż jest to decyzja o charakterze deklaratoryjnym. Istota rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy sprowadza się do oceny skutków prawnych zaniechania przez organ wydania decyzji stwierdzającej utratę przez skarżącego uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, a w szczególności odpowiedź na pytanie, czy okoliczność, że decyzja taka nie została sporządzona (w odpowiednim terminie a także stosownym trybie), może stanowić podstawę roszczenia o wznowienie wypłaty zasiłku przedemerytalnego. Należy zauważyć, że rozliczenie pobranych świadczeń w trybie art. 29 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem utraty uprawnień do zasiłku w okresie nie objętym tym rozliczeniem. Treść przepisu art. 37 n ust.1 przesądza o tym, że uprawnienia do świadczeń z Funduszu Pracy ustają w warunkach określonych tym przepisem z mocy prawa, natomiast organ zatrudnienia winien okoliczność tę stwierdzić wydaniem odpowiedniej decyzji, której charakter jest wyłącznie deklaratoryjny, o czym przesądza dyspozycja tego właśnie przepisu. Na uwadze sądu pozostaje także kwestia ewentualnego zawieszenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, o jakim mowa w art. 37 n ust. 2. Jednakże nabycie uprawnień do renty od dnia 02.09.2000r. przed datą nabycia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego czyni rozważania dotyczące zawieszenia wypłaty bezprzedmiotowymi. Okoliczność ta (tzn. przyznanie prawa do renty na okres poprzedzający datę rejestracji i przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego ) przesądza także o tym, iż organ winien wyeliminować decyzję stwierdzającą prawo do zasiłku przedemerytalnego w trybie wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 8 kpa), czego nie uczynił w terminie wskazanym w art. 146 §1 kpa. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie przyznane decyzją nie wygasło z mocy samego prawa w oparciu o art. 37 n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że brak jest podstaw do wypłaty zasiłku przedemerytalnego ustalonego decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] 2000r. , a decyzja organu pierwszej instancji wydana w tym przedmiocie nie narusza prawa materialnego, jak również nie uchybia przepisom postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jego wynik. Z tego względu skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).