III SA/Kr 650/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Ł. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezdolnego do służby w Policji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżonym orzeczeniem nr [...] w sprawie badań kandydata do służby z dnia 24 lutego 2014 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych uznała A. Ł. (dalej: skarżącego) za niezdolnego do służby w Policji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: skarżący A. Ł. ubiegał się o przyjęcie do służby w Policji, zaliczając pozytywnie test psychologiczny MultiSelect w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] 2014 r. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych uznała skarżącego za niezdolnego do służby, rozpoznając u niego "nadciśnienie tętnicze I okresu § 39 pl. 1 kat. N". Orzeczenie nie zawierało uzasadnienia, a jako podstawę prawną ustalenia stopnia zdolności do służby podano "Rozp. MSW z dnia 09.07.1991 r. z późniejszymi zmianami, Dz. U. Nr 146 z dnia 16.12.1995 r., poz. 712". Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia. Podniósł w nim, że nie można jednoznacznie stwierdzić u niego nadciśnienia tętniczego I okresu po wykonaniu pomiaru ciśnienia w jednym dniu. Skarżący zauważył ponadto, że do tej pory nie leczył się na nadciśnienie. Zaskarżonym orzeczeniem nr [...] z dnia 24 lutego 2014 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych uznała A. Ł. za niezdolnego do służby w Policji, rozpoznając u niego "Nadciśnienie tętnicze I/II § 39 p. 1 "N". W treści orzeczenia podano jako podstawę prawną: "Dz. Ust. nr 146 z dnia 16.12.1995r poz. 712", a w punkcie 8. orzeczenia, oznaczonym jako "Uwagi", wskazano, że "orzeczenie WKL MSW z dnia [...] 2014 nr [...] zostało uchylone przez OKL MSW". Orzeczenie zostało poprzedzone badaniem specjalistycznym, podczas którego stwierdzono u skarżącego ciśnienie krwi na poziomie 180/105 mmHg, czynność serca miarową ok. 80/minutę, szmer oddechowy pęcherzykowy fizjologiczny nad polami płucnymi, bez obrzęków i żylaków. W wywiadzie poprzedzającym badanie podano, że badanie echokardiograficzne z 21 lutego 2014 r. wykazało poszerzenie jamy lewej komory serca oraz zaburzenie relaksacji lewej komory serca. W dniu 21 lutego 2014 r. skarżącego poddano również elektrokardiograficznej próbie wysiłkowej, podczas której ciśnienie wyjściowe wynosiło 160/100 mmHg, a na szczycie wysiłku 225/120 mmHg – badanie przerwano z powodu nadciśnienia. W aktach znajduje się ponadto raport dobowego pomiaru ciśnienia. Pismem z dnia 6 kwietnia 2014 r. A. Ł. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na ww. orzeczenie. Skarżący wskazał, że codzienne badanie ciśnienia krwi wskazuje na średnie odczyty na poziomie 135/85 mmHg. Także po zmianie aparatu do mierzenia ciśnienia wartości te mieszczą się w zakresie 120-140/80-90mmHg. Skarżący podniósł, że konsultacja lekarska, z jakiej skorzystał u lekarza rodzinnego zakończyła się poradą, by nie stosował on leków obniżających ciśnienie krwi. Lekarz miał powiedzieć skarżącemu, że wysokie wartości ciśnienia krwi podczas wizyty lekarskiej miewają podłoże emocjonalne. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nawet łagodna postać nadciśnienia nie pozwala na uznanie kandydata za zdolnego do służby mundurowej. Zauważono ponadto, że współczynnik BMI skarżącego wskazuje na otyłość II stopnia, co stanowi dodatkowy czynnik ryzyka przy nadciśnieniu. Organ podniósł, że podczas wszystkich badań przeprowadzanych w toku postępowania skarżący miał zawyżone wartości ciśnienia krwi, a podwyższone ciśnienie potwierdzają zmiany stwierdzone w badaniu echokardiograficznym i elektrokardiogramie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo w sposób uzasadniający jego eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że zagadnienie badane w niniejszej sprawie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 887/12 oraz WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 589/14). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zaprezentowane w nich stanowisko i przyjmuje za własne. Na samym początku wypada zauważyć, że orzekanie w przedmiocie zdolności do służby w Policji jest sposobem weryfikacji przydatności do służby publicznej. Z tego też względu orzeczenie takie podlega kontroli sądowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie, podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. I OSK 354/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie je poprzedzające, są decyzjami administracyjnymi, to powinny zawierać przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym zwłaszcza: powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zauważyć należy, że również regulujące tryb wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie MSW rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. nr 79, poz. 349; dalej: rozporządzenie MSW) w § 23 przewiduje konieczność szczegółowego uzasadnienia orzeczenia, stwierdzającego trwałą niezdolność do służby. To, iż w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy szczególne, w tym rozporządzenie MSW, w żadnym wypadku nie wyłącza stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w kwestiach, których ww. rozporządzenie nie reguluje. Już w tym miejscu należy jednak podkreślić, iż w § 25 rozporządzenia MSW przewidziano tryb doręczenia odpisu orzeczenia zainteresowanemu, a zgodnie z § 25 ust. 2 orzeczenie winno zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, stopień zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. Przepis ten niewątpliwie nie zastępuje art. 107 k.p.a., a jedynie stanowi jego uzupełnienie, w związku ze specyfiką funkcjonowania komisji lekarskich. Wszak to z art. 107 § 2 k.p.a. wynika, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które musi zawierać decyzja. Należy wobec tego przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (w tym w przepisach szczególnych), jest decyzją wadliwą. Analiza tekstu zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW wskazuje, iż nie zawierają one żadnego uzasadnienia, nie udzielając nawet szczątkowej odpowiedzi na pytanie, dlaczego w kontrolowanej sprawie organ podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W szczególności w uzasadnieniach orzeczeń zabrakło odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności nieleczenia się na nadciśnienie oraz porad lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, który odradził skarżącemu przyjmowanie leków obniżających ciśnienie krwi. Orzeczenia lekarskie komisji obu instancji nie wyjaśniły ponadto, jaki jest wpływ nadciśnienia na zdolność pracy w Policji. Tymczasem uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego – wyników badań przeprowadzonych względem skarżącego, jego wyjaśnień, danych z wywiadu lekarskiego itd. – oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione i z jakich przyczyn odmówił wiarygodności innym. Zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie komisji wojewódzkiej nie zawiera również prawidłowego podania podstawy prawnej ani uzasadnienia prawnego. Powołując podstawę prawną decyzji, organ ma obowiązek jasnego podania jednostek redakcyjnych aktu normatywnego (artykułów, paragrafów, punktów, liter itp.), w których prawodawca zlokalizował przepisy, z których wynikają normy prawne podlegające konkretyzacji w drodze tej decyzji. Respektując konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i jego organów, należy oczekiwać, że podstawa prawna zostanie podana w sposób zrozumiały dla adresata aktu, w sposób powszechnie przyjęty. Rzetelność funkcjonowania organów państwa wymaga zatem, aby podać dokładną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, pełny tytuł tego aktu oraz adres publikacyjny. Tymczasem Okręgowa Komisja Lekarska MSW jako podstawę prawną swojego orzeczenia podała "Dz. Ust. nr 146 z dnia 16.12.1995r poz. 712", tj. wyłącznie adres publikacyjny – jednak nie rozporządzenia stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia, lecz adres publikacji rozporządzenia nowelizującego rozporządzenie stanowiące podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia. Dopiero w punkcie "rozpoznanie" podano informacje mogące ułatwić odnalezienie w rozporządzeniu MSW właściwej podstawy prawnej zaskarżonego orzeczenia. Z kolei orzeczenie komisji pierwszej instancji zawiera co prawda skrótową informację o rodzaju aktu normatywnego ("Rozp. MSW") oraz datę jego wydania, ale pomija pozostałą część tytułu tego aktu i wskazuje nieprawidłowy adres jego publikacji. Toteż w żadnym wypadku nie można stwierdzić, by podstawa prawna zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego je orzeczenia komisji wojewódzkiej została podana w sposób jasny dla adresata tego orzeczenia. Prawidłowo wydana decyzja w zakresie podstawy prawnej nie może jednak ograniczać się do prostego wskazania przepisów prawa, lecz powinna zostać wzbogacona również o uzasadnienie prawne. Polega ono na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (por. wyrok NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej – na wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). Sąd zauważa, że orzeczenia komisji obu instancji są pozbawione jakiegokolwiek wyjaśnienia podstawy prawnej tych rozstrzygnięć. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się nie tylko do organu pierwszej instancji, ale również – na podstawie art. 140 k.p.a. – do organu odwoławczego, tj. Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW. Należy wyjaśnić, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają - jak w niniejszej sprawie - możliwość podjęcia przez stronę służby publicznej oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Zaufania tego niewątpliwie nie budzi pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Sposób uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowi nadto oczywiste naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organowi administracji nie tylko zebranie, ale i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czyli niepomijający jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy administracyjnej, do jakich w realiach niniejszego postępowania niewątpliwie zalicza się dokumentacja przeprowadzonych w toku postępowania rekrutacyjnego testów psychologicznych, jak i okoliczności związane z kwestionowaną przez skarżącego interpretacją badań, przeprowadzonych przez komisję lekarską i testów psychologicznych. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż komisja lekarska winna wydać je po rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego zewnętrznym wyrazem winno być odniesienie się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do treści wszystkich środków dowodowych i wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych odnośnie prawidłowości ustaleń, dotyczących stanu jej zdrowia i wpływu tegoż stanu na zdolność do służby w Policji. Tymczasem zakres materiału dowodowego sprawy nie jest w ocenie Sądu wystarczający. W szczególności z nadesłanych do Sądu akt postępowania nie wynika, by skarżącego poddano badaniu dna oka, które jest niezbędne w świetle obowiązujących przepisów. W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w dziale X – "Układ krążenia" wskazano, że "pkt 1. Łagodne nadciśnienie tętnicze nie utrwalone, ulegające normalizacji pod wpływem spoczynku lub małych dawek leków oraz potwierdzone dokumentacją z leczenia specjalistycznego (wymagany wynik badania dna oka)". Oznacza to, że komisja lekarska nie może wydać orzeczenia stwierdzającego nadciśnienie tętnicze z pozycji nr 1 § 39 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia, dopóki nie przeprowadzi badania dna oka. Nie jest również jasne, dlaczego organ rozpoznał u skarżącego "łagodne nadciśnienie tętnicze okresu pierwszego i drugiego", gdy tymczasem raport z elektrokardiograficznego badania wysiłkowego wskazuje, że u skarżącego wystąpiło "ciężkie nadciśnienie tętnicze", kwalifikujące się do poz. 3 § 39 wykazu chorób, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia MSW. Wszystkie te okoliczności powinny zostać dogłębnie wyjaśnione przez komisję lekarską w uzasadnieniu decyzji. Należy uznać, że brak pełnego uzasadnienia orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego w wypadku wniesienia przez stronę odwołania, a potem ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd podziela przy tym dominujący w orzecznictwie pogląd, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny, nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania – w szczególności art. 107 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. środek ten zastosowano również względem orzeczenia komisji pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.