III SA/Kr 652/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną i odmowy prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną przez K. F. decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2011 r. znak [...] uchylającą decyzję Starosty z [...] 2008 roku, znak: [...], nr decyzji: [...], orzekającą o uznaniu K. F. za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku i przyznaniu prawa do zasiłku od 29 października 2008 roku oraz decyzję z [...] 2009 roku, znak: [...], nr decyzji: [...] orzekającą o utracie przez K. F. prawa do zasiłku od 29 kwietnia 2009 roku - oraz jednocześnie orzekającą o odmowie uznania K. F. za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. nr 69, póz. 415 z późn. zm.) i art. 138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98, póz. 1071 z późn. zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Decyzją z [...] 2008 roku, znak: [...], nr decyzji: [...] K. F. została uznana za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku. W tej samej decyzji orzeczono o przyznaniu jej od 29 października 2008 roku prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie, decyzją z [...] 2009 roku, znak: [...], nr decyzji: [...], orzeczono o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku od 29 kwietnia 2009 roku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. W dniu 21 października 2010 roku do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 października 2010 roku, znak: [...], w którym ZUS informuje, iż składając wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy skarżąca przedłożyła zaświadczenie Kancelarii Prawno – Podatkowo - A s.c M. i J. I. którego wynika, że była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia od 25 stycznia 2008 roku do 31 marca 2009 roku w B Sp. z o. o., ul. N, R. W zaświadczeniu wskazano dodatkowo, iż faktycznie K. F. wykonywała pracę w B sp. z o.o. do 30 września 2008 roku, a ostatnie wynagrodzenie otrzymała za wrzesień 2008 roku w październiku 2008 roku. W związku z powyższym, organ l instancji, postanowieniem z [...] 2011 roku, znak: [...] wznowił postępowanie zakończone decyzjami ostatecznymi w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku i przyznania prawa do zasiłku od 29 października 2008 roku (decyzja z [...] 2008 roku, znak: [...], nr decyzji: [...]) oraz utraty prawa do zasiłku z 29 kwietnia 2009 roku (decyzja z [...] 2009 roku, znak: [...], nr decyzji: [...]), w konsekwencji, decyzją z [...] 2011 roku, znak: [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa i art. 2 ust. 1 pkt 2 , art. 2 ust. 1 pkt 11, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uchylił ww. decyzje i orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku i odmowie prawa do zasiłku. Organ wyjaśnił na wstępie, powołując się na przepisy w/w ustawy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia instytucjach rynku pracy pojęcie bezrobotnego oznacza osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej. W myśl art. 2 ust. l pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjne, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. Rozstrzygnięcie oparł dodatkowo na wyjaśnieniach Ministerstwa Gospodarki i Pracy, które wskazało, że już sam fakt zawarcia umowy zlecenia powoduje niemożność bycia w czasie trwania umowy bezrobotnym. Nie jest przy tym istotne czy ta umowa jest faktycznie wykonywana. Skoro K. F. w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej objęta była umową zlecenia, nie mogła w tym samym czasie posiadać statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu od w/w decyzji K. F. podniosła, że faktycznie w dniu 25 stycznia 2008 roku podjęła pracę na umowę zlecenia w firmie B Sp. z o. o., ale pracowała tam do 30 września 2008 roku, stąd w dniu 21 października 2008 roku zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Wskazała też, że pobierając zasiłek dla bezrobotnych nie wykonywała innej pracy zarobkowej i nie uzyskiwała z tego tytułu żadnego wynagrodzenia. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję. Na wstępie organ powołał się na przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy : "Ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym -oznacza to osobę, o której mowa w art. l ust. 3 pkt l i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej (...)" oraz na art.2 ust. l pkt 11 ustawy, który określa pojęcie innej pracy zarobkowej. Zgodnie z powołanym przepisem oznacza to: "wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych ". Dalej organ odniósł się do niebudzących wątpliwości w ocenie organu ustaleń faktycznych wskazujących, że skarżąca w okresie od 25 stycznia 2008 roku do 31 marca 2009 roku była zatrudniona w ramach umowy zlecenia w firmie B Sp. z o. o., i nie ma przy tym znaczenia, że faktycznie wykonywała pracę tylko do 30 września 2008 roku. Istotnym dla organu jest sam fakt zawarcia umowy zlecenia, a nie jej rzeczywistego wykonywania. Jeśli K. F. w dniu 21 października 2008 roku nadal była zatrudniona w ramach umowy zlecenia to nie mogła z tego względu posiadać statusu osoby bezrobotnej od 21 października 2008 roku. Nie spełniała wówczas warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ l instancji zobligowany był więc wznowić postępowanie w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku i przyznania prawa do zasiłku od 29 października 2008 roku (decyzja z [...] 2008 roku, znak: [...], nr decyzji: [...]) oraz utraty prawa do zasiłku od 29 kwietnia 2009 roku (decyzja z [...] 2009 roku, znak: [...], nr decyzji: [...]) i orzec o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od 21 października 2008 roku i odmowie prawa do zasiłku. W związku tym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu l instancji jest prawidłowa. W skardze do Sądu K. F. powtórzyła argumentację z odwołania. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. K. F. wyjaśniła, że ubieganie się o status osoby bezrobotnej wynikło z faktu, iż utraciła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, którą pobierała od 2003 do sierpnia 2009 r. Wyjaśniła też, że w oparciu o umowę zlecenia miała pracować od stycznia 2008 r. do marca 2009r., jednak faktycznie pracowała do 30 września 2008r. Ostatnią umowę zlecenia zawarła w dniu 01.09.2008r. (okazała umowę i listę płac) a w dalszym okresie już nie pracowała. Umowy były zawierane co miesiąc, gdyż była to praca dorywcza. Z dniem 30.09.2009r. pracodawca C. P. rozwiązał z nią umowę, ustnie informując o zakończeniu współpracy, ale nie zgłosił tego faktu prowadzącemu obsługę kadrową firmy Kancelarii M. i J. I. Treść zaświadczenia tej firmy z 29 września 2010r. wynikła z okoliczności niezgłoszenia prowadzącemu obsługę kadrowo-księgową niepodjęcia dalszej współpracy ze skarżącą w ramach umowy zlecenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, nadmieniając, że po wydaniu decyzji, w dniu 31 maja 2011r. wystąpił do A s.c. M. i J. I. o potwierdzenie faktycznego okresu zatrudnienia K. F. w B Sp. z o.o. oraz potwierdzenie okresów podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu umowy zlecenia. A s.c. odpowiedział pismem z dnia 22 czerwca 2011r., że K. F. według informacji posiadanych przez spółkę, pracowała w B sp. z o.o. między 25 stycznia 2008r. a 30 września 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 1270) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga K. F. podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane w warunkach wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071). Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisy te oznaczają, że organ administracyjny po ustaleniu podstaw wznowienia winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji. Inaczej rzecz ujmując, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające , w którym ustali stan faktyczny w oparciu o nowe okoliczności lub nowe dowody. Obowiązują w tym zakresie przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa stanowiące, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie o ile słusznie Starosta wobec informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o tym, iż K. F. w okresie od 25 stycznia 2008r. do 31 marca 2009r. związana była z pracodawcą B Sp. z o.o. umową zlecenia – postanowieniem z dnia 02 lutego 2011r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzjami ostatecznymi w sprawie uznania skarżącej za osobę bezrobotną od dnia 21.10.2008r. i przyznania prawa do zasiłku od dnia 29.10.2008 r. – to rozpoznając na podstawie art. 149 § 2 kpa na nowo sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. K. F., dokonując rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 21.10.2008r. przedstawiła jedynie zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o pobieraniu w okresie od 18.09.2003r. do 31.08.2008r. renty. Organ faktycznie nie dysponował w dacie ustalania K. F. statusu osoby bezrobotnej i uprawnień z nim związanych informacjami o świadczeniu przez nią pracy na podstawie umowy zlecenia. Wykonywanie umowy zlecenia ma natomiast znaczenie z punktu widzenia statusu osoby bezrobotnej wobec treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiącego, że : "Ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym – oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a – g lub lit. i, j, l lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej (...) z kolei art. 2 ust. 1 pkt 11 w/w ustawy określa pojecie innej pracy zarobkowej w ten sposób, że oznacza "wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych". Naruszenie przepisów postępowania w postępowaniu rozpoznawczym polegało na tym, iż orzekające w sprawie organy nie dokonały wymaganych prawem czynności w celu ustalenia czy i w jakim dokładnie okresie K. F. wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia w B Sp. z o.o. Organy oparły decyzje jedynie na zaświadczeniu wydanym przez A s.c. z 29.09.2010r. wskazującym, że umowa zlecenia skarżącej trwała od 25.01.2008r. do 31.03.2009r. Ustalenia wynikające z tego zaświadczenia winny być jednak zweryfikowane wobec treści kolejnego zaświadczenia A s.c z 17.11.2010 r. oraz treści odwołania K. F. W zaświadczeniu z 17.11.2010r. A s.c. podała, że K. F. faktycznie wykonywała pracę do 30.09.2008r., podczas gdy umowa zlecenia miała trwać do 31.03.2009r. W odwołaniu K. F. podała, że rejestrując się w PUP oraz po rejestracji (uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej) nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej. Na rozprawie w dniu 20.06.2012r. K. F. wyjaśniła, że pracodawca, któremu obsługę księgowo-kadrowa prowadził A s.c nie zgłosił faktu zakończenia współpracy ze skarżącą na podstawie umowy zlecenia w dniu 30.09.2012. ,stąd zaświadczenie A wskazało na dalsze miesiące wykonywania przez nią pracy aż do dnia 30.09.2008r., w punkcie wynagrodzenie wpisując cyfrę 0. Okoliczności te wskazują, że w sprawie wymaganym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mające na celu ustalenie faktycznego czasokresu wykonywania pracy przez K. F. Wymaganym jest przesłuchanie pracodawcy K. F. na podstawie art. 75 § 1 kpa. Powyższe nie przesądza, że K. F. nie wykonywała pracy na rzecz B SP. z o.o. w okresie od 01.10.2008r. do 31.03.2009r. ale ma na celu zwrócenie uwagi na braki postępowania wyjaśniającego w tym na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń. Zwrócić należy uwagę, że już po wydaniu decyzji organ drugiej instancji podjął działania wyjaśniające wobec A s.c, i uzyskał, przekazaną następnie Sądowi, korespondencję tej spółki z 22.06.2011r. Tego rodzaju działania organu winny odbyć się jednak w ramach postępowania rozpoznawczego a generalnie rzecz ujmując, postępowanie wyjaśniające winno być skierowane wobec pracodawcy B Sp. z o.o. Tymczasem orzekające w sprawie organy nie dysponowały nawet umową zlecenia miedzy B SP. z o.o. a K. F. Zwrócić należy uwagę na naruszenie przez organ przepisu art. 10 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium przesłuchania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji gdy organ dokonuje istotnych czynności postępowania wyjaśniającego po wydaniu decyzji, nie jest możliwym realizacja wobec K. F. obowiązku zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie a wręcz przeciwnie, powoduje ograniczenie jej praw jako strony i ma wpływ na ocenę wydanej decyzji. Wobec powyższego, stwierdzając, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, 10 i 77 § 1 kpa zachodzi podstawa do uchylenia tych decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę dokona ustaleń według podanych wskazówek a następnie w zależności od wyników ustaleń wyda decyzję rozstrzygająca w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku K. F. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.