III SA/Kr 656/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 1 kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego skargę oddala Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 1.04.2008r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] 2007r. Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego przy ul. A w K. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami prawnymi i faktycznymi: Decyzją przydziału z dnia 9.10.1964r. Zastępcy Kwatermistrza KWMO powyższy lokal został przydzielony T. M. Do zamieszkania w lokalu zostali wskazani żona J. M. i dzieci A. M., W. M., I. M. i skarżący J. M. W dniu 5.11.1992r. T. M. zmarł. 16.11.1992r. J. M. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji o przekazanie zajmowanego lokalu mieszkalnego do Urzędu Miasta (lokal znajduje się w budynku stanowiącym własność Gminy) ze wskazaniem jego jako głównego najemcy. Wniosek został rozpatrzony negatywnie z uwagi na brak uprawnień wnioskodawcy do jakichkolwiek świadczeń z resortu Spraw Wewnętrznych i Administracji. 24.09.2007r. Komendant Miejski Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego przez J. M., poprzedzając fakt ten postępowaniem wyjaśniającym i ustaleniami, że skarżący nie jest osobą posiadającą uprawnienia do policyjnej renty rodzinnej, nie jest też funkcjonariuszem Policji i nie pobiera emerytury lub renty policyjnej. [...] 2007r. Komendant Miejski Policji wydał decyzję nr [...] nakazującą J. M. opróżnienie z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego przy ul. A w K. do dnia 1.04.2008r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. podniósł, że organ naruszył art. 7 Kpa a także wskazał na niekompletność uzasadnienia decyzji z uwagi na to, że organ nie wyjaśnił na czym polegała weryfikacja uprawnień J. M. do świadczeń z resortu Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ nie wskazał też przepisów prawa, z których wywodzi swoje uprawnienie do wydania zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odwołujący podniósł, że organ nie uwzględnił jako strony postępowania W. M., I. M. i A. M. Decyzją z 1.04.2008r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję, organ podkreślił, że przedmiotowy lokal należy do lokali, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji, będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Skarżący nie jest i nigdy nie był funkcjonariuszem Policji, nie posiada uprawnień do policyjnej renty rodzinnej (gdyż ukończył 25 lat), nie jest członkiem rodziny zmarłego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, stąd też jest osobą zajmującą lokal bez tytułu prawnego, w stosunku do której wydaje się decyzję o opróżnieniu lokalu. Lokal znajduje się nadal w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji. Weryfikacja uprawnień skarżącego została dokonana w oparciu o posiadaną dokumentację mieszkaniową tj. akta mieszkaniowe policjantów, emerytów i rencistów policyjnych oraz osób uprawnionych do policyjnej renty rodzinnej. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwołał się do charakteru prawnego lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych i podległych mu organów. Wskazał, że regulacje prawne dotyczące tych lokalu stanowią rozwiązania szczególne wobec zasad ogólnych prawa lokalowego. Odwołał się do art. 30 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1962r. Nr 47, poz. 227) które określały, że mieszkania przeznaczone na zakwaterowanie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej nie podlegały publicznej gospodarce lokalowej, realizowanej na danym terenie przez jednostki władzy publicznej szczebla podstawowego. Katalog takich mieszkań określało zarządzenie z 16 stycznia 1962r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych, przeznaczonych dla Milicji Obywatelskiej i centrali Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Mogły to być lokale mieszkalne przekazane jednostkom MO przez właściwe organy prezydiów rad narodowych z przeznaczeniem na zakwaterowanie funkcjonariuszy oraz mieszkania zwolnione przez nich i przeznaczone na zakwaterowanie innych funkcjonariuszy. Obecnie o charakterze mieszkań przeznaczonych dla funkcjonariuszy Policji, w tym o pojęciu dyspozycyjności lokali przez organy Policji stanowi ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Organ wskazał ponadto, że co prawda organ I instancji nieprecyzyjnie przedstawił analizę stanu prawnego i ocenę dowodów, niemniej jednak nie miało to wpływu na merytoryczna zasadność decyzji. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia rodzeństwa skarżącego jako stron postępowania – organ wskazał, że osoby te nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu, a tylko w stosunku do takich osób decyzja o opróżnieniu lokalu ma skutek. Mieszkanie zajmuje skarżący wraz z żoną A. M. i synem Ł. M. Organ wskazał też na art. 95 ust. 4 ustawy o Policji stanowiący, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu. Tak skonstruowany przepis zabezpiecza organ przed koniecznością przesyłania nieokreślonej liczby egzemplarzy decyzji do wszystkich domowników strony, która w postępowaniu reprezentuje wszystkie osoby wraz z nią mieszkające. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a szczególności art. 10, 28 Kpa w zw. z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji poprzez uznanie za stronę jedynie J. M., a nie uznanie pozostałych domowników, naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 i 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak uregulowania kwestii wstąpienia w stosunek najmu w ustawie o Policji oznacza, że do zajmowania lokali mieszkalnych, o jakich mowa w jej przepisach nie miał zastosowania art. 30 w/w ustawy, naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 Kpa polegającego na zaniechaniu wszechstronnego zbadania sprawy, zwłaszcza faktu bieżącego opłacania należności czynszowych i naruszenie art. 92 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji poprzez wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu w stosunku do osoby, która zajmuje lokal na podstawie tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że stroną postępowania był wyłącznie J. M., a nie mieszkający z nim domownicy, gdyż skarżący był uprawniony do zamieszkania w przedmiotowym lokalu na podstawie decyzji o przydziale z 1964r. Ponadto decyzja o opróżnieniu lokalu charakteryzuje się tym, że jest wydawana w stosunku do wszystkich domowników strony. Ustawa o ochronie praw lokatorów (...) nie znajduje zastosowania w sprawie, ponieważ przepis art. 3 ust. 2 pozwala na jej zastosowanie w odniesieniu do lokali mieszkalnych podległych MSWIA jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Inaczej natomiast stanowi ustawa o Policji i rozprzadzenie MSWIA z 18 maja 2005r. Bez znaczenia jest okoliczność opłacania regularnie czynszu przez skarżącego. Organy Policji nigdy nie były właścicielem przedmiotowego lokalu, jest nim Gmina. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.169) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Skarga w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu decyzji, że regulacja prawna dotycząca problematyki mieszkań dla funkcjonariuszy policji, emerytów policyjnych została odrębnie uregulowana w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Wewnętrznej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz.67) mają również zastosowanie do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokali mieszkalnych pozostającego w dyspozycji organów Policji nie ma zastosowania art.30 ustawy z dnia 21.06.2001r.o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kc. Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują, lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny , ale tylko i wyłącznie w takim przypadku gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Nie ma przy tym prawnego znaczenia, czy zmarły emeryt policyjny otrzymał decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego będąc już emerytem, czy też będąc jeszcze funkcjonariuszem. Nie ma również prawnego znaczenia fakt, że dany członek rodziny zamieszkiwał z emerytem policyjnym, jeżeli nie jest uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym emerycie policyjnym nie może uzyskać tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W rozpoznawanej sprawie, jest rzeczą bezsporną, że skarżący J. M. nie był osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji T. M. Tym samym J. M. nie posiadał tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przy. ul. A w K., a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mógł takiego tytułu prawnego uzyskać, był zatem osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Wskazane przepisy uregulowały w sposób szczególny, możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez członka rodziny po śmierci emeryta policyjnego, wyłączając możliwość stosowania instytucji wstąpienia w najem uregulowanej w art. 691 kc. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art.90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Stąd też, oceniając zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Nie stanowi uchybienia procesowego wydanie decyzji o opróżnieniu przedmiotowego lokalu jedynie w stosunku do J. M.– a nie jak chce tego skarżący również w stosunku do zajmującego wraz z nim lokal jego żony i syna, gdyż przepis art. 95 ust. 4 stanowiący, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu wykładać należy w ten sposób, że decyzja wydana w stosunku do strony postępowania (w niniejszej prawie skarżącej) odnosi skutek względem pozostałych osób zamieszkujących wraz z nią lokal bez tytułu prawnego. Powyższe wywody prawne uzasadniają stwierdzenie, że organ prawidłowo zastosował normę prawa materialnego, jak też nie dopuścił się uchybień natury formalnej, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalenie skargi.