III SA/Kr 656/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec ( spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia 14 maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie wypłaconej refundacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez M. G. decyzją z dnia 14 maja 2009r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2009r. znak [...] o odmowie umorzenia M. G. nienależnie wypłaconej refundacji w łącznej kwocie 3242,21 zł. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: M. G. jako prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "A" zawarła w dniu [...] 2006r. umowę z Prezydentem Miasta - Grodzkim Urzędem Pracy reprezentowanym przez Dyrektora Grodzkiego Urzędu Pracy o nr [...] o zatrudnienie w ramach prac interwencyjnych. Skarżąca zobowiązała się do zorganizowania miejsca pracy interwencyjnej dla bezrobotnego na stanowisku "sprzedawca odzieży damskiej" i zatrudnienia bezrobotnego na podstawie umowy o pracę skierowanego przez Urząd na okres od 16.06.2006r. do 15.12.2006r. oraz do utrzymania utworzonego miejsca pracy przez okres co najmniej dwa lata. W zamian za to Urząd zobowiązał się do refundowania co miesiąc części poniesionych kosztów wynagrodzeń i nagród, związanych z zatrudnieniem bezrobotnego w ramach prac interwencyjnych w wysokości 450 zł za każdego zatrudnionego oraz składki na ubezpieczenie społeczne od tej kwoty. Grodzki Urząd Pracy dnia 17.06.2008 r. wezwał M. G. do spłaty zadłużenia powstałego w związku z umową [...] i zobowiązał do zwrotu kwoty refundacji w wysokości: 1. 278,28 zł. za miesiąc czerwiec 2006 r., tj. 235,71 zł. wynagrodzenie, 42,57 zł. ZUS 2. 531,27 zł. za miesiąc lipiec 2006 r., tj. 450,00 zł. wynagrodzenie, 81,27 zł. ZUS 3. 531,27 zł. za miesiąc sierpień 2006 r., tj. 450,00 zł. wynagrodzenie, 81,27 zł. ZUS 4. 531,27 zł. za miesiąc wrzesień 2006 r., tj. 450,00 zł. wynagrodzenie, 81,27 zł. ZUS 5. 531,27 zł. za miesiąc październik 2006 r., tj. 450,00 zł. wynagrodzenie, 81,27 zł. ZUS 6. 531,27 zł. za miesiąc listopad 2006 r., tj. 450,00 zł. wynagrodzenie, 81,27 zł. ZUS 7. 307,58 zł. za miesiąc grudzień 2006 r., tj. 260,53 zł. wynagrodzenie, 47,05 zł. ZUS W dniu 13.10.2008r. M. G., po wezwaniu jej do spłaty otrzymanej refundacji, wniosła do Urzędu Pracy o umorzenie części zadłużenia z uwagi na trudną sytuację materialną i rodzinną. Uchwałą z dnia 23.02.2009r. Nr [...] Powiatowa Rada Zatrudnienia przy Prezydencie Miasta uznała, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie skarżącej wypłaconej należności w wysokości 3242,21 zł i wydała w związku z tym negatywną opinię. Prezydent Miasta wydał następnie w dniu [...] 2008r. decyzję znak [...] o odmowie umorzenia skarżącej nienależnie wypłaconej refundacji w wysokości 3242,21 zł. Podstawą prawną decyzji był art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. D i art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, iż wezwanie skarżącej do zwrotu wypłaconej refundacji wynikło z niedotrzymania przez nią warunków w/w umowy o refundację. Odnosząc się do motywów odmowy umorzenia podniósł, że skarżąca wbrew twierdzeniu o trudnej sytuacji materialnej jest współwłaścicielem domu, działki oraz samochodu osobowego Suzuki. Pozostaje w trakcie rozwodu. Została pouczona o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia. W odwołaniu od w/w decyzji M. G., wnosząc o ponowne rozpoznanie jej wniosku o umorzenie wypłaconej refundacji wyjaśniła szczegółowo do wniosku o na czym polega jej trudna sytuacja rodzinna i materialna. W dniu 18.03.2009r. zapadł wyrok w sprawie o rozwód. Skarżąca podała nadto, że na skutek zachowania jej byłego męża nie zamieszkuje we własnym domu. Nie został przeprowadzony podział majątku dorobkowego i aktualnie pozostaje bez środków do życia. Od dnia 09.01.2009r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Grodzkim Urzędzie Pracy. Jest osobą schorowaną i bardzo znerwicowaną, z tego powodu pozostaje w leczeniu. Prowadziła działalność gospodarczą zatrudniając pracowników, w tym osobę bezrobotną, która z własnej inicjatywy zwolniła się. O fakcie tym poinformowała Urząd pracy, jak również poszukiwała pracownika na własną rękę jednak z uwagi na wygórowane warunki jakie stawiała firma B, z którą miała podpisaną umowę, nikt się nie zgłosił. Chodziło o zatrudnianie osób ze znajomością języków obcych, wysoką kulturą osobistą i nienagannym wyglądem. Ponadto ujawniły się także problemy z pracownikami, w tym odnotowała kradzieże towaru przez pracowników. Z tych powodów zmuszona była zrezygnować z prowadzenia firmy. Dodała, że nigdy nie zalegała z płatnościami wobec ZUS-u, Urzędu Skarbowego czy wobec pracowników jeśli chodzi o wynagrodzenia. Do wypełnienia zobowiązania wynikającego z umowy z Urzędem Pracy zabrakło jej jedynie czterech miesięcy, dlatego bezzasadne było obciążanie jej zwrotem całej kwoty. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję. Podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji, zaznaczając, że wniosek skarżącej była rozpatrywany pod kątem zastosowania art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji (...). Skarżąca ma jednak w ocenie organu środki pozwalające na zwrot refundacji. Znaczenie ma przy tym fakt, że od dnia 09.01.2009r. posiada status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od 16.02.2009r. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi M. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponownie opisała w niej swoją sytuację rodzinną i majątkową, dodając, że jedynym jej dochodem jest zasiłek dla osoby bezrobotnej a alimenty na dziecko, do których została wyrokiem Sądu zobowiązana wynoszą 500 zł. Nie jest w stanie spłacić zadłużenia wobec Urzędu Pracy. Nie otrzymała żadnej oferty zatrudnienia, jedynie została skierowana do doradcy zawodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy na wstępie, że stosownie do postanowień art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym sąd nie może orzekać o umorzeniu należności z tytułu wypłaconej refundacji. Organy administracji publicznej rozstrzygają tylko o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia ww. należności należy wyłącznie do kompetencji organów. Natomiast sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 76 ust. 7 w związku z art. 76 ust. 7a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.). Przepis przewiduje możliwość umorzenia w całości lub w części należności z tytułu refundacji, o której mowa w art. 46 ust. 2 po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, w przypadku gdy wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Natomiast przepis art. 76 ust. 7a zakłada stosowanie odpowiednio art. 76 ust. 7 do innych niewymienionych w tym przepisie świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, w szczególności do refundacji uzyskiwanych z tytułu umowy o zorganizowanie prac interwencyjnych oraz robót publicznych. Szczegółowy sposób i tryb organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych określa rozporządzenie ministra pracy i polityki społecznej z dnia 7 stycznia 2009 r. w sprawie organizowania prac interwencyjnych i robót publicznych oraz jednorazowej refundacji kosztów z tytułu opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 5 poz. 25). Instytucja umorzenia należności , określona ww. przepisie, orzekana jest w trybie decyzji starosty w indywidualnej sprawie. Na wstępie należy jednak zauważyć, że rozważana instytucja umorzenia należności została umieszczona w przepisach regulujących kwestie uznania świadczenia pobranego z Funduszu Pracy za nienależne oraz orzeczenia przez organ o obowiązku jego zwrotu. Systematyka tego przepisu wskazuje, że instytucja umorzenia (lub choćby rozłożenia na raty) nienależnie pobranego znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy ustalony został obowiązek jego zwrotu zarówno co do zasady jak i wysokości żądanej kwoty. Źródłem tych ustaleń w przypadkach określonych w art. 76 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia ( i ... ) jest decyzja organu zatrudnienia wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanym przypadku podstawą do dofinansowania była umowa zawarta pomiędzy organem a skarżącą w dniu 7.06.2006r. Jak wynika z treści odwołania i oświadczeń strony skarżącej złożonych w toku postępowania sądowadministracyjnego , przedmiotem sporu są w istocie okoliczności naruszenia warunków umowy , które w opinii skarżącej nie zostały przez nią spowodowane ani zawinione. Domagając się umorzenia , skarżąca podnosi nie tylko argumentację dotyczącą jej sytuacji materialnej i osobistej , ale przede wszystkim kwestionuje zasadność zwrotu kwoty której zażądał organ , a co do której nie dysponuje żadnym tytułem wykonawczym. W tych okolicznościach sprawy postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia powinno być poprzedzone wyjaśnieniem sporu o charakterze cywilnoprawnym dotyczącym okoliczności należytego wykonania umowy, przy czym zgodnie z § 12 umowy rozstrzygniecie sporu należy do sądu powszechnego W postępowaniu w sprawie umorzenia nie jest dopuszczalna analiza argumentacji dotyczącej zasadności żądania zwrotu kwoty , a skoro skarżąca podniosła w tym zakresie zarzuty, to organ winien uzyskać w stosownym postępowaniu tytuł stanowiący podstawę żądania zwrotu refundacji. Powracając do decyzji wydawanych w oparciu o powołaną na wstępie regulację kwestii umorzenia należności trzeba podkreślić, ze wiąże się ona z instytucją uznania administracyjnego, charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. W przypadku uznania administracyjnego decyzja zgodna z prawem powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Wyposażenie organu w luz decyzyjny oznacza, iż Sąd administracyjny badając zgodność z prawem, nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sposób kontroli sądu administracyjnego jest zatem nieco odmienny, niż w przypadku aktów związanych. Cechuje go zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uzasadnienia administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo poprzedzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Nabiera tutaj znaczenia zasada przekonywania określona w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "KPA"), zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 KPA integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 3 KPA uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, ocenę przyjętego stanu faktycznego oraz wykładnię zastosowanych przepisów. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach w ogóle nie przystaje do wskazanych wymagań. Organ, podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego - nie odniósł się praktycznie w żaden sposób do argumentacji skarżącego. Powyższe oznacza, że organ I instancji nie rozważył sprawy według przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy. Organ I i II instancji stwierdził lakonicznie, że skarżąca posiada wystarczające środki umożliwiające zwrot refundacji. Uznał również, iż nie zachodzą przesłanki z art. 78 ust. 7 cytowanej ustawy przemawiające za umorzeniem należności, gdyż od 9 stycznia 2009 r. skarżąca posiada status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło dogłębnej analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem dochodów skarżącego majątku, jakim dysponuje, możliwości zarobkowych, z uwzględnieniem sytuacji zdrowotnej i porównania go z podstawowymi potrzebami (potrzebami, które dotyczą wszystkich sfer życia. Bez dokonania tej analizy stwierdzenie organu, że zebrany w sprawie materiał nie stanowi przesłanki do umorzenia należności, jest stwierdzeniem niepopartym żadnymi argumentami. Nadto organ nie zbadał kwestii zwolnienia się pracownicy skarżącej oraz konieczności poszukiwania na własną rękę przez skarżącą nowej pracownicy o wymaganiach odpowiadających jej pracodawcy, co rzutuje na możliwość żądania zwrotu ,a w przypadku gdyby organ uznał tę okoliczność za sporną , wyjaśnienia w wspomnianym wyżej postępowaniu przed sądem powszechnym. Art. 76 ust. 7 ustawy zawiera cztery różne przesłanki mogące być podstawą umorzenia należności, każda z nich określa inną sytuację faktyczną uzasadniającą umorzenie, dlatego organ powinien dokonać analizy sytuacji majątkowej i materialnej skarżącego pod kątem wystąpienia każdej z tych przesłanek (za wyjątkiem oczywiście art. 76 ust. 7 pkt 3) i wyjaśnić, dlaczego mają one lub nie mają zastosowania w przypadku skarżącego oraz czy kwalifikują do umorzenia w całości lub części należności. Lakoniczne uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną Kodeks postępowania administracyjnego. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 §1 i art. 80 KPA. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia sąd niezależnie od wadliwości postępowania wynikającej z braku ustaleń faktycznych dotyczących wymagalności żądanej przez organ kwoty , nie mógłby ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie sądu doszło do naruszenia art. 77 i 107 § 3 KPA, co skutkowało uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 7 KPA w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 KPA stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 KPA, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu organy obu instancji przekroczyły granice prawa do swobodnej oceny dowodów. O przekroczeniu takim można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r. , III SA 491/93). W związku z powyższym wskazać należy, że organ I instancji, podejmując rozstrzygnięcie, powinien odnieść się do całości wniosku skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu oraz odnieść się do argumentów skarżącego i do złożonych przez niego dokumentów w aktach administracyjnych. Oznacza to , że postępowanie w sprawie umorzenia powinno zostać poprzedzone ustaleniem, w odpowiednim do tego trybie, okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu kwoty przyznanej refundacji. Żądanie takie w rozpatrywanym stanie faktycznym , tj. gdy zakwestionowany został przez skarżącą zarzut organu dotyczący naruszenia przez nią i z jej winy warunków umowy , wymaga uzyskania tytułu wykonawczego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.