III SA/Kr 657/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 marca 2008 r. nr : [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów s k a r g ę o d d a l a . Decyzją z dnia 20 marca 2008 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2008 r. znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów gminy A., obręb B. w zakresie działki ewidencyjnej Nr 1093 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy oparł swoją decyzję na przepisach art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), art. 7 lit. "b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) oraz § 9 i § 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Na nowej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000 powstałej w trakcie odnowy operatu ewidencji gruntów i budynków ciągłość powierzchni działki ewid. 1093 przerwana jest drogą oznaczoną jako działka 1094. Starosta Powiatu z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie "rozdzielenia działek powstałych z przerwania ciągłości działki 1093 obręb C., działką ewid. Nr 1094 i utworzenia działek zamkniętych obszarowo w liniach granicznych oraz nowego oznaczenia tak utworzonych działek ewidencyjnych", o czym zawiadomieniem z 10.12.2007 r. powiadomił osoby wpisane w ewidencji gruntów jako współwłaściciele względnie współużytkownicy działki 1093. Następnie decyzją z dnia [...] 2008 r. orzekł o zmianie w rejestrze gruntów gminy A. obręb C. w odniesieniu do działki Nr 1093 o pow. 0.13 ha obj. jedn. rej. [...] w ten sposób, że w nowym stanie w miejsce działki 1093 powstały działki 1093/1 o pow. 0.12 ha i 1093/2 o pow. 0.01 ha, z dotychczasowym stanem współwłasności i współużytkowania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji, przytoczył definicję działki ewidencyjnej zawartą w przepisie § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ustalił, że "w dotychczasowym zapisie ewidencji gruntów dz. ewid. 1093 nie spełnia warunków § 9, gdyż nie stanowi obszaru ciągłego zamkniętego liniami granicznymi, gdyż ciągłość tę przerywa grunt posiadający odrębne oznaczenie jako działka ewid. 1094". Wskazując, iż strony były powiadomione o możliwości zapoznania się z dokumentacją, Starosta wskazał na wyrys z mapy ewidencyjnej z wykazem zmian gruntowych z dnia 30.11.2004 r. przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...], jako podstawę decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył J. W., podnosząc, iż jako władających wykazano także osoby nieżyjące, a Urząd posługuje się starymi rejestrami powołując się na nową ewidencję. Rozpatrując odwołanie, Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za uzasadnione uznał wszczęcie z urzędu postępowania w celu uporządkowania danych ewidencyjnych w świetle treści § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zarazem jednak wskazał na uchybienia w zakresie postępowania, które wywołują konieczność uzupełnienia postępowania. Wskazując na przepis § 46 rozporządzenia podkreślono, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko opisowej (rejestru gruntów) części operatu ewidencji gruntów, a nie całości rejestru obejmującego także część kartograficzną (mapę). Wskazano, że stanowiący podstawę decyzji a przyjęty do zasobu "wyrys z przedmiotowym wykazem zmian gruntowych" nie jest wystarczający do wprowadzenia zmian w części kartograficznej, których podstawę winna stanowić mapa do celów prawnych. Nadto za słuszny uznał organ odwoławczy zarzut J. W., że decyzja nie została przesłana do wszystkich osób będących stronami postępowania i ponownie rozpatrując sprawę organ przede wszystkim winien ustalić (uregulować) sprawy związane z własnością działki i doprowadzić do ustalenia stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nazwaną "odwołaniem i zaskarżeniem" na powyższą decyzję złożył J. W. Nie wskazując naruszonego przepisu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawdą bo 13.09.1988 r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe między gruntami leśnymi wsi G., a gruntami spółki leśnej, których jest współwłaścicielem. Skarżący podnosił, że działka 3305 stanowiąca mienie gminne wsi G. była rozgraniczana z działkami osób fizycznych a m.in. działką 3308, której współwłaścicielem jest skarżący. Zdaniem skarżącego nowa ewidencja gruntów "nie trzyma się mapy katastralnej" według, której nastąpiło rozgraniczenie i oczekuje, że sprawa trafi na właściwą drogę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że na mapie ewidencyjnej działka 1093 składa się z dwóch obszarów gruntu nie przylegających do siebie i rozdzielonych działką 1094, z tym że granice oznaczone są liniami z tzw. przehaczeniami, a odpowiednik jednej z działek nie posiada oznaczenia, natomiast w części opisowej ujawniony jest jeden obszar. Wskazano, że niektóre zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu były słuszne ale uzasadniały właśnie w jego uwzględnieniu uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1265 z późn.zm.) kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jako przejawu działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ustawa ppsa – sprawując tę kontrolę rozstrzyga Sąd w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczenie treści tego przepisu jest niezbędne, wobec zawartego w skardze oczekiwania, iż rozpatrując skargę wyjdzie Sąd poza granice sprawy i odniesienie się do podnoszonych zarzutów co do ewidencji gruntów dotyczącej innych jeszcze działek niż objęta przedmiotem rozstrzygnięcia działka ewidencyjna Nr 1093. Starosta z urzędu wszczął postępowanie ewidencyjne tylko w odniesieniu do działki ewid. 1093, a zatem określił granice sprawy. Nie znajduje zatem oparcia w przepisach prawa oczekiwanie skarżącego, że przedmiotem zgodności z prawem będzie kontrola wychodząca poza granice sprawy wyznaczone zaskarżoną decyzją. Zainteresowane strony mogą bowiem same inicjować wszczęcie na ich wniosek postępowania ewidencyjnego. Zaskarżoną decyzją, z powołaniem na przepis art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. W., Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji – Starosty z dnia [...] 2008 r. i przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów co do działki ewid. 1093. Na tę decyzję, w istocie uwzględniającą odwołanie, J. W. wniósł skargę. Kontrola zatem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie dotyczyć musi oceny, czy decyzja uchylająca decyzję organu I instancji była prawidłowa. Przepis art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa – formułuje jedną z podstawowych zasad tego postępowania – zasadę dwuinstancyjności stanowiąc, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą tej zasady jest możliwość dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przed organem I a następnie II-giej instancji, jak i założenie, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym. Zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego wydanych po rozpatrzeniu odwołania określa przepis art. 138 kpa. Następstwem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy stosownie do przepisu art. 138 § 1 kpa może być: pkt 1 – utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo: pkt 2 – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, albo pkt 3 – umorzenie postępowania odwoławczego (w następstwie np. cofnięcia odwołania, czy stwierdzenia braku przymiotu strony, która wniosła odwołanie). Wszystkie te decyzje organu odwoławczego kończą postępowanie w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Na tej właśnie podstawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oparł zaskarżoną decyzję, wskazując w jej uzasadnieniu okoliczności, które przemawiały za uchyleniem decyzji. Kontrola zaskarżonej decyzji na tle akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia ma oparcie w przepisach art. 138 § 2 kpa. Trafne są argumenty zaskarżonej decyzji, z których wynika, iż liczba dostrzeżonych uchybień w postępowaniu przed organem I instancji jest tak znaczna, że przeprowadzenie przed organem tzw. postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, w istocie stanowiło by rozstrzygnięcie o sprawie w postępowaniu jednoinstancyjnym, od razu prowadzonym przez organ odwoławczy. Wydane na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. z 2005 r. Dz.U. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.), Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – dalej rozporządzenie – określa m.in. przedmiot, zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz wymiany danych ewidencyjnych. W myśl art. 22 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa -, ewidencje gruntów oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Zgodnie z art. 2 ust. 8 ustawy przez ewidencję gruntów rozumie się jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi budynkami i lokalami. Rodzaj informacji objętych ewidencją określają przepisy art. 20 ustawy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Przepisy Rozporządzenia w § 20 wyróżniają dwie podstawowe części składowe operatu ewidencyjnego w postaci operatu geodezyjno prawnego i operatu opisowo-kartograficznego. W świetle regulacji § 21 ust. 1 i § 22 rejestr gruntów jest tylko elementem tej części operatu ewidencyjnego, która ma charakter operatu geodezyjno prawnego. Rację ma zatem Organ odwoławczy gdy stwierdza, że uchylona decyzja organu I instancji wprowadzała zmiany tylko w rejestrze gruntów, a nie także w części opisowo-kartograficznej operatu. Przy prawidłowo zaś prowadzonej ewidencji dane części operatu ewidencyjnego winny być wzajemnie zgodne i niesprzeczne. W myśl § 47 ust. 3 w wypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy. Wydając decyzję Starosta przyjął tryb postępowania administracyjnego, co obligowało organ do stosowania przepisów regulujących tok tego postępowania. W szczególności stosownie do przepisu art. 61 § 4 o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z wypisu z rejestru gruntów dla działki 1093 sporządzonego według stanu na dzień 10.12.2007 r. wynika, że w części danych podmiotowych figurują osoby, którym przypisano status współwłaściciela nawet z określoną wysokością udziałów, a w części jako współużytkownicy też z określonymi udziałami. Tylko co do nielicznych osób wypis zawiera dane adresowane, nie wynika z niego czy działka jest objęta księgą wieczystą, ani zaliczenie gruntów do odpowiedniej grupy rejestrowej. Nie jest zatem możliwe weryfikowanie ustaleń organu, według których przyjął krąg stron tego postępowania zwłaszcza, że skarżący wskazał nazwiska szeregu osób, które figurują na wypisie a dawno zmarły. Ustalenie zatem kręgu stron postępowania trafnie uznał Organ odwoławczy za czynność pierwszoplanową dla zapewnienia jego prawidłowości. Rację ma także Organ odwoławczy, gdy podnosi, iż przyjęty co prawda do zasobu "wyrys z przedmiotowym wykazem zmian gruntowych" nie może stanowić opracowania geodezyjnego i kartograficznego w rozumieniu § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia stanowiącego podstawę do wprowadzenia zmian w części opisowo-kartograficznej operatu ewidencji, którego istotny element stanowi odpowiedni fragment mapy. Wreszcie trzeba mieć na uwadze, że Rozporządzenie definiując w § 9 ust. 1 działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, zarazem określa zasady wykazywania jako odrębne działek ewidencyjnych nawet należących do tych samych osób (§ 9 ust. 2), a w tym (pkt 3) zasady wykazywania jako odrębnych działek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Organ I instancji ograniczył się do ustalenia, że działkę 1093 "przerywa grunt posiadający w ewidencji odrębne oznaczenie jako działka ewid. 1094", bez ustalenia czy działka ta ma charakter drogi publicznej i komu przysługuje własność gruntu tej działki. Okoliczność bowiem, że w ewidencji figuruje działka 1094 jeszcze nie jest wystarczająca do wprowadzenia zmiany bez wykazania podstawy utworzenia w ewidencji tej działki. W szczególności ma to znaczenie, wobec podniesionych w odpowiedzi na skargę, a niewidocznych na wyrysie (k. 23 akt) tzw. przehaczeń granic ewidencyjnych działki 1094 względem przylegających do niej granic działki 1093 przed jej podziałem, co mogło by wskazywać na ewentualną kiedyś jednorodność prawną, np. w charakterze drogi nie mającej charakteru drogi publicznej. Wszystkie te okoliczności wskazują na rozległość niedostatków postępowania przed organem I instancji, a tym samym na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylającej decyzję Starosty i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.