III SA/Kr 658/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. K., J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. i J. K. decyzją z dnia [...] 2004r. znak [...] – sprostowaną postanowieniem z dnia [...] 2004r. znak j.w. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2004r. orzekająca o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji dla obrębu [...] jedn.ewid. [...] zmianę powierzchni i oznaczenia działki ewidencyjnej Nr A na A1, a następnie "rozdzielenie odrębnych własności błędnie połączonych w działkach Nr A1 i Nr B". W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7"b" ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086 z późn.zm.).Uzasadniając decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] 2003r. M. B.- jedna ze spadkobierców M. K. – wystąpiła o zmianę ewidencji gruntów w odniesieniu do działek A i B Zmiana ewidencji polegać miała na "rozdzieleniu ciał hipotecznych"- t.j. odrębnych nieruchomości objętych tymi działkami, w sposób określony na mapie uzupełniającej regulacji stanu prawnego działek A i B opracowanej przez upoważnionego geodetę R. G. i przyjętej do zasobu za Nr [...] w dniu [...]2003r. Rozpatrując sprawę po raz pierwszy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2003r. orzekł o wprowadzeniu zmian w sposób określony powyższym operatem przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].2003r. Rozpatrując odwołanie M. K. i J. K., decyzją z dnia [...] 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego sporządzona dokumentacja geodezyjna zawierała wady w wykazie zmian gruntowych i zmian działek w odniesieniu do nieruchomości przyjętej za stanowiącą własność J. B. i objętej KW [...] Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2004r. orzekł o wprowadzeniu w ewidencji gruntów następujących zmian : - działka ewid. A o pow. [...] ha zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę A1 o pow. [...] ha bez zmiany swej konfiguracji, - z działki A1 o pow. [...] ha utworzono nowe działki ewidencyjne w celu rozdzielenia odrębnych własności w niej połączonych a to: dz. ewid. Aa o pow. [...] jako działkę objętą KW [...] Mogiła stanowiącą własność S. K. działki ewid. Ab o pow. [...] i Ac o pow. [...] ha jako stanowiące własność Skarbu Państwa nieruchomości objęte [...] Tab. [...] dz. ewid. Ad o pow. [...] ha jako nieruchomość obj. [...], stanowiącej współwłasność wymienionych w decyzji spadkobierców M. z B. dz. ewid. Ae o pow. [...] ha – do uzgodnienia treści ksiąg wieczystych (lwh [...] zamknięte). Natomiast z działki ewid. B1 o pow. [...] ha, wydzielono dz.ewid. Ba o pow. [...] ha jako stanowiącą własność Skarbu Państwa na podstawie [...] Tab. cd KW [...] , oraz dz. Bb o pow. [...] ha jako nieruchomość obj. [...], stanowiącą na podstawie postanowienia sądu sygn. [...] z dnia [...].1966r. współwłasność wymienionych w decyzji spadkobierców M. z B.. W rozstrzygnięciu decyzji zaznaczono, że wprowadzone zmiany są zgodne z mapą uzupełniającą wraz z wykazem zmian sporządzonym przez geodetę uprawnionego R. G. przyjętym w dniu [...] 2004r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy geodezyjno - prawnej dotyczącej działek ewidencyjnych A i B oraz po pomiarze kontrolnym, stwierdzono różnicę powierzchni działki A po jej obliczeniu metodą analityczną ze współrzędnych względem powierzchni przyjętej w operacie gruntów, oraz stwierdzono połączenie w działkach Nr A i B "różnych ciał hipotecznych". Organ I instancji przyjął, że działka A swą konfiguracją obejmuje nieruchomości wchodzące w skład: lwh [...], a wpisane na rzecz M. z B., lwh [...] wpisane na rzecz Skarbu Państwa oraz lwh [...] - wykaz zamknięty. Natomiast w działce B połączono nieruchomości objęte lwh [...] własności M. K. i objęte lwh [...] i inne – Skarb Państwa. W odwołaniu od tej decyzji M. K. i J. K. zarzucili, że geodeta błędnie dokonał pomiaru kontrolnego granic działki ewidencyjnej Nr A, błędnie wykazując różnicę powierzchni działek nie określił własności nowoutworzonej działki A1f co dyskwalifikuje podział działki A. W odwołaniu podnoszono dalej, że działka A w niezmienionym kształcie po śmierci M. z B. została objęta przez S. K. a następnie jej syna J. K. - składającego odwołanie. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za własne przyjął ustalenia organu I instancji, a w szczególności, że całość dokumentacji geodezyjnej przyjętej za podstawę zmian została skompletowana w operat pomiarowy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy dokonał dalszych szczegółowych ustaleń stwierdzając, że parcela l.kat. [...]o pow. [...] objęta Księgą Wieczystą [...] wpisana na rzecz S. K., odpowiada działce ewid. A1b o tej samej powierzchni, parcele katastralne l.kat[...]i [...]o łącznej powierzchni [...]ha objęte lwh [...] i wpisane na rzecz M. z B. a stanowiące współwłasność jej spadkobierców na podstawie postanowienia Sądu w sprawie sygn. akt [...], odpowiadają działkom A1e i A1f o łącznej powierzchni [...] ha. Wskazano dalej, że wymienione w tabelarycznym wykazie operatu działki A1c, A1d i A1c zgodnie z operatem ewidencji gruntów stanowią własność Skarbu Państwa lecz z "uwagi na połączenie w nich różnych nieruchomości wymagają dodatkowego postępowania administracyjnego i ewentualnie sądowego co może być dokonane w terminie późniejszym". Odnosząc się do zarzutu odwołania, wskazano, że w odniesieniu do działki A1f o pow. [...] ha w operacie nie określono właściciela, zamieszczając klauzulę "do uzgodnienia treści ksiąg wieczystych", ponieważ analiza lwh [...] wykazała, że cała parcela [...] została wykreślona i w jej miejsce utworzono działkę X, którą na podstawie błędnie wykonanego wykazu zmian (równoważnika) przeniesiono do KW [...],a wykaz lwh [...] zamknięto. Wskazano, że ustalenie prawa własności tej działki nastąpić może przed sądem powszechnym. Przytaczając treść przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawierającą definicję działki ewidencyjnej jako obszaru jednorodnego pod względem prawnym, uznał organ odwoławczy, że "rozdzielenie różnych ciał hipotecznych znajdujących w działkach A1 i B było uzasadnione i pozwala doprowadzić ewidencję gruntów do zgodności ze stanem wieczysto - księgowym", co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. K. i J. K. Skargę oparto na zarzucie rażącego naruszenia prawa, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji. Nie wskazując naruszonego przepisu, skarżący zarzucili, że rozdzielenie działki A nie znajduje uzasadnienia w oparciu o stan faktyczny i prawny nieruchomości i nie prowadzi do uzgodnienia ewidencji ze stanem wieczysto - księgowym. Zdaniem skarżących dotychczasowa działka A jest "prawidłowo wprowadzona do ewidencji i posiada powierzchnię [...] ha. Zaznaczono, że domagająca się wprowadzenia zmian M. B. jest jedynie w 1/10 spadkobiercą po M. K., a nie wiadomo komu i czemu miałoby służyć podzielenie działki A na 5 różnych działek, których stan prawny jest nieuregulowany i uwidoczniony w zamkniętych księgach- lwh . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia, w nawiązaniu do zarzutów skargi wskazano, że wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji zainicjowany był w następstwie zawieszenia postępowania sądowego przez Sąd Rejonowy [...] w przedmiocie działu spadku po M. z B. – do czasu uregulowania stanu prawnego działki A. Wskazano, że w wydanej na potrzeby postępowania sądowego opinii, biegły sądowy inż. J. H. wskazał, że działka A ma nieuregulowany stan prawny, którego regulacja może nastąpić w drodze administracyjnej, przez rozdzielenie różnych ciał hipotecznych. Na rozprawie skarżący podali, że są dziećmi S. K. i wnukami M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 tej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie zgodności z prawem prowadzi do konstatacji, iż skarga jest uzasadniona aczkolwiek z przyczyn odmiennych niż te, które przytoczono na jej poparcie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia [...] 2001r.) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Przepisy powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - dalej zwanego Rozporządzeniem - regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się, kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek ( § § 45 ust. 1, 46 ust.1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się zatem także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Z przepisu § 84 Rozporządzenia wynika, że określone nim zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 29 marca 2001r. działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Podobną regulację przewidywał § 4 ust. 2 poprzednio obowiązującego Rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996r. (Dz.U. Nr 158 poz. 813 z późn.zm.). Ustalenie zatem przez organy prowadzące ewidencję, że działka ewidencyjna obejmuje obszary gruntu niejednorodne pod względem prawnym, daje podstawę do wprowadzenia z urzędu lub na wniosek stosownych zmian w ewidencji, aktualizujących jej stan w sposób zgodny z aktualnym stanem prawnym. Wielokrotnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano, że stosownie do przepisu art. 26 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361 z późn.zm.), podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z katastru nieruchomości t.j. właśnie dane z ewidencji gruntów i budynków. W wyroku z dnia 1997.11.24 II CKU 110/97 (Prok i Pr. 1998/5/28) wskazano, że powierzchnia gruntu w opisie nieruchomości zawartym w dziale I KW nie jest objęta domniemaniem prawdziwości z art. 3 tej ustawy, ani rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 6). Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pokreślono, że poprzez żądanie wprowadzenia w ewidencji zmian nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (Por. Wyrok NSA z 1998.08.20 II SA 766/79- Lex Nr 41298). Z tych względów całkowicie chybiona jest argumentacja skargi. Jednakże zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie okoliczności mają miejsce w sprawie. Zaskarżone decyzje wydane zostały w postępowaniu administracyjnym o jakim mowa w przepisie § 47 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Stanowi on, że w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne. O wszczęciu takiego postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji starosta zawiadomił strony. Przepisy art. 7 i 77 kpa obligują organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Dopiero całokształt zebranego materiału dowodowego podlega przysługującej organowi z mocy art. 80 i 81 ocenie czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei przepis art. 107 § 3 kpa opisuje wymogi jakie winno spełniać uzasadnienie decyzji, a w tym m.in. wskazanie dowodów na których organ się oparł. Akta sprawy nie zawierają dokumentów urzędowych obrazujących aktualny stan prawny nieruchomości objętych księgami wieczystymi A, B czy lwh [...] i lwh [...] Decyzja organu I instancji – akceptowana przez organ odwoławczy – powołuje się na opracowanie geodety mgr inż. R. G. z dnia [...].2004r. przyjęte do zasobu w dniu [...] 2004r. za Nr [...] Opracowanie to jest odmienne od wcześniejszego opracowania tego samego geodety z dnia [...].2003r. złożonego przy wniosku. W szczególności nie zawiera już wykazu zmian gruntowych (równoważników) jakie miało opracowanie I-sze. W rezultacie decyzja organu I instancji wprost przypisuje powstałe po rozdzieleniu nowe działki ewidencyjne do odpowiednich ksiąg wieczystych, czy lwh nie wskazując jakim działkom objętym tymi dokumentami odpowiadają nowe działki. Organ II instancji zdawał sobie z tego braku dowodowego sprawę, jednakże poczynione ustalenia nie znajdują pokrycia w zebranych w sprawie dowodach. W przedstawionych aktach sprawy brak jest : powołanych we wniosku M. B. załączników poza "mapą uzupełniającą regulacji stanu prawnego działek A i B" z [...].2003r. W szczególności brak odpisu z lwh [...] i postanowień Sądu w sprawach I [...] i [...] Akta nie zawierają odwołania M. K. i J. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2003r. następnie uchylonej. Przedstawiona kserokopia protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic i utrwalenia punktów granicznych nie odzwierciedlają, które strony zostały zawiadomione. Wskazanie osób obecnych przy czynnościach (k. [...] i [...] akt) nie wyjaśnia dlaczego tylko dwa podpisy stron figurują w protokole. Dokonanie przez organ odwoławczy dodatkowych ustaleń nie jest zobrazowane jakimikolwiek czynnościami po przedstawieniu akt z odwołaniem. Stan akt sprawy administracyjnej uniemożliwia zatem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu weryfikację zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie jej zgodności z prawem w zakresie zachowania wymogów co do zbierania materiału dowodowego, jego oceny i czynienia w oparciu o zebrany materiał ustaleń. Ponownie rozpoznając sprawę będą organy miały na uwadze, że przedmiotem zmian ewidencji gruntów jest jej aktualizacja, a więc doprowadzenie do zgodności z obowiązującym (aktualnym) stanem prawnym. Stan prawny nieruchomości dla których urządzono księgę wieczystą odzwierciedlają wpisy do ksiąg wieczystych. Niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy ewidencyjnej jest pozyskanie aktualnych wypisów z ksiąg wieczystych. Posłużenie się przez geodetę w "tabelarycznym wykazie zmian działek", nieudokumentowanym stwierdzeniem o treści "lwh [...] zamkniete" może wskazywać, że ta dawna księga utraciła moc prawną i uległa zamknięciu z dniem 1 stycznia 1989r., na podstawie przepisu § Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 lipca 1986r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947r. oraz utraty mocy prawnej niektórych z takich ksiąg (Dz.U. Nr 86, poz. 28.141). Takie księgi zachowują znaczenie dokumentów, ale utraciły moc prawną jaką wywołuje wpis do księgi. Stwierdzają one stan jaki istniał na dzień 1 stycznia 1989r., a nie aktualny stan prawny. Brak założenia dla dawnej działki objętej taką księgą dawną (lwh ) nowej księgi wieczystej oznacza, iż dana działka nie ma uregulowanego stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. W odniesieniu do takiego gruntu zastosowanie mają przepisy § 12 ust. 2 w zw. z § 10 ust.2 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Niezależnie od powyższego, zaskarżone decyzje zapadły w warunkach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa z powodu nie brania przez stronę – bez własnej winy- udziału w sprawie. Organy ustaliły następców prawnych "M. z B." w osobach M. B., W. M., S. K., oraz S. K., A. K. i W. K. Trzy pierwsze osoby są uczestnikami postępowania zawiadamianymi o czynnościach. W odniesieniu do trzech ostatnich osób organy – co wynika z tzw. rozdzielnika na decyzji – przyjęły nie przewidziane k.p.a. zawiadomienie "przez tablicę ogłoszeń". Przepisy kpa regulują tryb postępowania w przypadku gdy uczestnik postępowania żyje lecz jest nieobecny lub niezdolny do czynności prawnych (art. 34 § 1 i 2 kpa) oraz w przypadku gdy strona zmarła a wezwanie jej spadkobierców do udziału w sprawie nie jest możliwe (art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 kpa). Nadto, jeżeli właścicielem niektórych objętych postępowaniem działek jest według ksiąg wieczystych Skarb Państwa to oczywiście wadliwe jest zawiadamianie tego podmiotu na adres "Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...]". Wydział Skarbu Urzędu Miasta [...] jest jednostką organizacyjną służącą Gminie Miasta [...] jako jednostce samorządu terytorialnego, której organem wykonawczym jest Prezydent Miasta. Prawidłowe zawiadomienie Skarbu Państwa – zgodnie z art. 39 kpa – w zw. z art. 34 kod. cywilnego, wymaga ustalenia tzw. statio fisci – czyli nie mającej osobowości prawnej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa - jako osoby prawnej innej niż tzw. samorządowa osoba prawna – wykonującej prawa właścicielskie Skarbu Państwa. Z wyżej wskazanych przyczyn orzeczono jak w punkcie I-szym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Zawarte w punkcie II-gim sentencji rozstrzygnięcia, oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy wobec treści uchylonych decyzji. Skarżący byli zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego, który nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 ustawy).