III SA/Kr 660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. K.-J. na postanowienie Wojewody z dnia 4 marca 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. B. K. – J. wystąpiła do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia dotyczącego toczącego się przed tym organem postępowania meldunkowego. W odpowiedzi pismem z dnia 8 lutego 2016 r. Urząd Miasta poinformował wnioskodawczynię, że nie jest stroną tego postępowania, a tym samym nie jest osobą uprawnioną do uzyskania informacji o sprawie. W dniu 17 lutego 2016 r. B. K. – J. wniosła zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia. Pismem z dnia 4 marca 2016 r. znak: [...] Wydział Spraw Obywatelskich Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego udzielił skarżącej odpowiedzi na powyższe pismo uznając go jako skargę na działalność Urzędu Miasta na podstawie art. 218 K.p.a. Pismo to doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 10 marca 2016 r. B. K. – J. pismem z dnia 9 kwietnia 2016 r., nadanym w urzędzie pocztowym K nr [...] w dniu 10 kwietnia 2016 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 7), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo Wojewody z dnia 4 marca 2016 r. znak: [...], które zdaniem skarżącej jest w istocie postanowieniem o nieuwzględnieniu zażalenia skarżącej na odmowę wydania przez Prezydenta Miasta zaświadczenia w sprawie [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy tj. art. 219 K.p.a., art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. wskutek potraktowania zażalenia skarżącej jako skargi na wadliwe działanie organu administracyjnego, niezachowania formy postanowienia wymaganej dla rozstrzygnięcia zapadającego w sprawie złożonego zażalenia oraz brak pouczenia o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła nadto obrazę art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 218 § 1 K.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że zaświadczenie może być wydane wyłącznie osobie będącej stroną danego postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem zasadności wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo. Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tej sprawie Sąd uznał, że skarga skarżącej zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony akt administracyjny narusza prawo. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca wnioskiem z dnia 1 lutego 2016 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie zaświadczenia (akta administracyjne sprawy, karta nr 158). Żądanie to dotyczyło wydania zaświadczenia odnośnie sprawy o znaku [...] dotyczącej wymeldowania J. G. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. D w K, przy czym wnioskodawczyni wyraźnie sprecyzowała, co ma zawierać zaświadczenie. Zaświadczenie to miało zawierać stwierdzenie dotyczące ostatecznego zakończenia sprawy wymeldowania J. G., wyniku tego postępowania i daty wydania rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wymeldowania J. G. z pobytu stałego w lokalu nr [...]. Dalej wyraźnie wnioskodawczyni powołała się na art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. wskazując na posiadanie interesu prawnego do uzyskania takiej treści zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczyni złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217-220 K.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tej sprawie Prezydent Miasta w ogóle nie potraktował wniosku skarżącej z dnia 1 lutego 2016 r. jako wniosku o wydanie zaświadczenia. Arbitralnie uznał i to wbrew wyraźnej treści tego wniosku, że jest to pismo o udzielenie informacji w sprawie administracyjnej, w której wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wymeldowania J. G. Nie podano przy tym ani podstawy prawnej ani też nie uzasadniono braku potraktowania tego wniosku jako wniosku o wydanie zaświadczenia (akta administracyjne sprawy, karta nr 159). Natomiast organ II instancji z jednej strony stwierdził, że organ I instancji winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, ale uznał również, że skoro pismo Prezydenta Miasta z dnia 8 lutego 2016 r. nie zawiera wszystkich elementów postanowienia wymienionych w art. 124 § 1 K.p.a., to nie można go uznać za postanowienie. Tym samym zażalenie na pismo odmawiające wydania zaświadczenia potraktował organ II instancji jako skargę na działalność Urzędu Miasta – co także było w tej sprawie nieuzasadnione. W ocenie Sądu tak organ I instancji, jak i organ II instancji w sposób oczywisty naruszyły prawo. Istota sprawy sprowadza się do tego, jak rozumieć pismo wnioskodawczyni z dnia 1 lutego 2016 r. Skoro, poza wątpliwością pozostaje treść tego pisma zawierająca żądanie wydania zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a., to tak sformułowane żądanie było wiążące dla organu administracyjnego. Organ administracyjny nie może dowolnie zmieniać treść żądania i dotyczy to w szczególności postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Jak wynika to z art. 219 K.p.a. jeżeli organ nie ma w ogóle możliwości wydania zaświadczenia lub nie ma możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie - to wówczas jedynym sposobem zakończenia takiego postępowania jest wydanie postanowienia. Powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, że zażalenie w trybie art. 219 K.p.a. może wnieść tylko osoba, która wniosła żądanie o wydanie zaświadczenia, która poprzez złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia uzyskuje legitymację procesową do zaskarżenia odmowy udzielenia wnioskowanego zaświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1073/11, opub. w LEX nr 1109945). W tej sprawie, wbrew sugestii Wojewody, zostało wydane postanowienie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Pismo z dnia 8 lutego 2016 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 159) jest właśnie owym ułomnym postanowieniem rozstrzygającym o odmowie wydania zaświadczenia. Zawiera ono wskazanie na sposób załatwienia wniosku z dnia 1 lutego 2016 r., wskazanie adresata (wnioskodawczyni działającej przez pełnomocnika) oraz podpis osoby załatwiającej ten wniosek. To są warunki materialne niezbędne do uznania tego pisma jako aktu administracyjnego, aczkolwiek wadliwego. W sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości w przypadku wniosku o wydanie zaświadczenia, dokument pochodzący od organu administracji publicznej który w swojej treści nie zawiera treści zaświadczenia, stanowi postanowienie, jeżeli spełnia "minimalne" formalne kryteria uznania danej czynności za postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Ugruntowane jest już stanowisko, że pismo nie nazwane formalnie postanowieniem jest w istocie postanowieniem, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Zastosowanie takiej wykładni dla postanowień w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń gwarantuje stronie prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a następnie prawo do sądu, a także pozwala eliminować negatywne skutki zjawiska tzw. ucieczki organów administracji publicznej od formy postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Tym samym w tej sprawie to wystarczyło, aby takiemu pismu nadać postać postanowienia i to pomimo tego, że nie zawiera ono wszystkich formalnych elementów postanowienia wymienionych w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Pismo Prezydenta Miasta z dnia 8 lutego 2016 r. zasadniczo nie zawiera jedynie wyraźnego podania podstawy prawnej oraz pouczenia o trybie jego zaskarżenia, zawiera zaś i oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Wydaje się, że i do takiego poglądu przychylił się Wojewoda, który powinien uchylić to wadliwie wydane postanowienie i nakazać prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej. Podobne wady zawiera zaskarżone postanowienie Wojewody z dnia 4 marca 2016 r. Tym bardziej byłoby to uzasadnione, że samo postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. było błędnie wydane i to nie dlatego, że wprost nie nazwano go postanowieniem, ale przede wszystkim dlatego, że wniosek skarżącej z 1 lutego 2016 r. uznano jako wniosek o udzielenie informacji w trybie art. 73 K.p.a., co było oczywiście niezasadne. Sąd w tej sprawie nie rozstrzyga, czy należało wydać zaświadczenie na wniosek wnioskodawczyni i o jakiej treści, ani też nie rozstrzyga, czy zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania postanowienia. Sąd przesądza, że wniosek wnioskodawczyni z dnia 1 lutego 2016 r. winien być rozpoznawany w trybie art. 217-220 K.p.a., a nie w trybie art. 73 K.p.a. lub art. 221-247 K.p.a. (jak to wskazał organ II instancji). Przedwczesnym byłoby zastępowanie w tej sprawie organów administracji i rozstrzyganie w sprawie wydania zaświadczenia, zanim podejmą właściwe czynności organy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze skarga jest zasadna i Sąd podziela stanowisko skarżącej zawarte w skardze. Trafny jest także wniosek o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień organu I i II instancji mimo braku formalnego nazwania ich postanowieniami. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że nastąpiło inne naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Owymi naruszonymi przepisami są: art. 219 K.p.a. i art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien rozpoznać wniosek skarżącej z dnia 1 lutego 2016 r. jako wniosek o wydanie zaświadczenia zgodnie z art. 217-220 K.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.