III SA/Kr 661/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 7 marca 2022 r., nr 30/EU-O/2022 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przedmiotem skargi P. Z. (dalej: skarżący) jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 7 marca 2022 r., nr 30/EU-O/2022 utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z 18 stycznia 2022 r. nr [...] (znak [...]), którą odmówiono skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 lutego 2014 r. Wnioskiem z 3 grudnia 2018 r. zwrócił się do organu I instancji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżący podał, że wypłacono mu ekwiwalent, którego wysokość ustalono na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Skarżący zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. TK orzekł w nim, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, ze zm., dalej: ustawa o Policji), stanowiący podstawę ustalenia i wypłacenia skarżącemu ekwiwalentu, jest niezgodny z Konstytucją RP. Decyzją z 30 września 2019 r. (nr 367/2019) organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Organ II instancji decyzją z 20 listopada 2019 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Zdaniem organów, z treści wyroku TK wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. W ocenie organów, wskazane orzeczenie nie ma charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym. W związku z powyższym norma dotycząca wypłaty ekwiwalentu nie może zostać zrealizowana inaczej niż zostało to wykonane w 2014 r. Dopiero nowelizacja ustawy stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie. Wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 86/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wymienione wyżej decyzje obu orzekających w sprawie organów administracji publicznej. Sąd zważył, że z uzasadnienia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie należy, po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę liczbę pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego – w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem oddalenia skargi kasacyjnej organu przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt III OSK 3539/21). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z 18 stycznia 2022 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu. Organ wskazał, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca). Zdaniem organu, zgodnie z tą ustawą, w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące wyliczenia ekwiwalentu. Organ dodał, że nie naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), bowiem zmienił się stan prawny. W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ II instancji decyzją z 7 marca 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił argumentację decyzji organu I instancji i podkreślił, że nie dysponuje kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy nowelizującej. Zaznaczył, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 roku ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku, zatem zdaniem organu zastosowanie w sprawie ma przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji, skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 8 ust. 1 i 190 ust. 3-4 Konstytucji oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 § 1 K.p.a. Skarżący zaznaczył, że w ustawie nowelizującej wprowadzono rozwiązanie, które już zostało wskazane przez TK, jako niezgodne z Konstytucją. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał swoją argumentację i wskazał, że istnieją wyroki sądów administracyjnych, które podzielają jego stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa – zgodnie z wnioskiem organu – została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zawiadomiony pismem z 1 czerwca 2022 r. o wniosku organu skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Wskazać należy, że w sprawie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 86/20, uchylił uprzednio wydane decyzje odmawiające skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. I SA 2019/98). W ocenie Sądu, organy I i II instancji naruszyły art. 153 P.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny, niż wynikało to ze wskazań zawartych w powołanym wyżej, prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 sierpnia 2020 r. pomimo, że nie nastąpiła żadna istotna zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w tymże wyroku. W ocenie Sądu, wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. ustawy nowelizującej nie pozwala na przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania wyroku WSA w Krakowie. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed datą publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. rozważania prawne zawarte w wydanym w sprawie ww. wyroku WSA, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania. Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., (sygn. akt K 7/15, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Podstawową formą realizacji prawa do wypoczynku, gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji, jest faktyczne wykorzystanie urlopu, jednak ze względu na wykonywanie obowiązków służbowych, a więc okoliczności od funkcjonariusza niezależnych, może dojść do sytuacji, że nie wykorzysta on przysługującego mu urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wtedy jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Należy wszakże podkreślić, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby i nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z uzasadnienia wyroku wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest, na dzień zwolnienia ze służby, liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Jak stanowi zatem przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy w przedmiotowej sprawie oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności, które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, "O pojęciu wtórej niekonstytucyjności prawa", Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zdaniem Sądu zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę – przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji – wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie zwracały uwagę zarówno wojewódzkie sądy administracyjne i NSA, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Ww. wyrok TK usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie, na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP. W rezultacie, w realiach niniejszej sprawy, w której skarżący został zwolniony z Policji z dniem 27 lutego 2014 r. (a zatem przed dniem 6 listopada 2018 r.), do oceny zasadności żądania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy zastosowanie znajduje przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 2018 r. ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. W pełni aktualne pozostają zatem wskazania zawarte wyroku WSA z dnia 4 sierpnia 2020 r. oraz wyroku NSA z 5 sierpnia 2021 r. (sygn. akt III OSK 3539/21). W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej, w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej i nadal, tak jak to miało miejsce w dniu wydania ww. wymienionego wyroku, ocena sytuacji skarżącego powinna zostać dokonana z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji. Należy wskazać, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 321/21). Mając na względzie naruszenie przez organy Policji art. 153 P.p.s.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.