III SA/Kr 662/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. przedstawiciela ustawowego Z. P. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania I. skargę oddala; II. zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwoty 100 zł (sto złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Postanowieniem z 19 marca 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Odwołanie zostało wniesione przez reprezentującego małoletnią Z. P. – jej ojca P. P. (dalej: skarżącego) "od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r. wydanej w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę od dnia 18.02.2021 r. do dnia 26.02.2021 (...) w związku z potwierdzonym przypadkiem Covid-19 u pracownika grupy [...] w Przedszkolu Samorządowym (...) obecnym w dniu 16 lutego 2021 r. ...". W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie było niedopuszczalne ponieważ orzeczenie o obowiązkowej kwarantannie dokonane zostało wyłącznie w formie wpisu do systemu teleinformatycznego, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 obowiązującego w czasie dokonywania wpisu (tj. 18 lutego 2021 r.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.). Taki wpis, zgodny z obowiązującymi przepisami, stanowił więc czynność materialno-techniczną i nie był decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej "k.p.a.". W związku z powyższym należało, zdaniem organu, stwierdzić niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W wniesionej skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zarzutach podniósł naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że na córkę skarżącego został nałożony obowiązek ograniczający jej prawa i wolności osobiste w drodze czynności materialno-technicznej tj. faktycznej czynności Powiatowego Inspektora Sanitarnego dokonanej na podstawie aktu wykonawczego ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2020 r.. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3; art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie obowiązkowej kwarantanny w sposób sprzeczny z ustawą ponieważ §5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie wykonywał ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.), ale zmieniał jej treść, naruszając tym samym Konstytucję. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie naruszyło również art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, że skierowanie na obowiązkową kwarantannę nastąpiło nie w formie decyzji. Na koniec skarżący zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. bowiem dla skarżącego istotne było dochowanie prawem wyznaczonej kolejności rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wyraził chęć poddania kontroli legalności, zasadności i okoliczności skierowania na kwarantannę jego córki. Ciężar nakładania takiego obowiązki wymagał jego zdaniem, wydania decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi powinna zostać wydana decyzja administracyjna. Co najwyżej, decyzji nie materializowało się na papierowym nośniku, ale w sensie materialnym, taka decyzja została wydana. Skarżący zaznaczył, że organ informując go o obowiązku kwarantanny w żaden sposób nie pouczył go o sposobie zaskarżenia, pomimo że w dacie wniesienia odwołania biegł jeszcze termin do złożenia skargi na czynność organu, jeżeli nie była ona objęta odwołaniem. Takie działanie naruszało zasadę zaufania obywatela do państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zgodnie z §2 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. orzekając o kwarantannie, nie wydał decyzji. Wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., I OSK 2119/12) działając jako organ administracyjny nie miał kompetencji do badania zgodności przepisów rozporządzenia z aktami wyższego rzędu. Nie mógł więc odmówić zastosowania rozporządzenia (wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25 czerwca 212 r., I FPS 4/12). Zaznaczył przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych brak kompetencji organów administracyjnych nie ograniczał uprawnień sądu administracyjnego do badania zgodności zaskarżonego aktu z zasadami konstytucyjnymi podczas rozpatrywania skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 212 r., I OSK 2119/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ rację miały organy, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. informacja o objęciu osoby kwarantanną następowała w formie czynności materialno-technicznej, a więc nie decyzji wydawanej w trybie art. 104 § 1 k.p.a. Powołany przepis rozporządzenia stanowi, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. O tym, że "informacja o objęciu osoby kwarantanną" nie jest formalnie decyzją administracyjną (doręczaną jako pismo w trybie art. 39 i nast. k.p.a.) świadczy dodatkowo § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Stanowi on, że informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Z tych to powodów Sąd uznał, że rację miał organ wydając zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skoro konkretny przepis rozporządzenia wykonawczego stanowił, że "decyzji organu inspekcji sanitarnej się nie wydaje" to zasadniczo organ odwoławczy postąpił prawidłowo wydając zaskarżone postanowienie. Przystępując bowiem do rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy w pierwszym rzędzie zobowiązany jest zbadać czy w ogóle można wnieść odwołania od konkretnego orzeczenia (czynności, pisma itp.) i czy to odwołanie zostało wniesione w terminie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że rozpatrując kwestię dopuszczalności odwołania, organ odwoławczy nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to odwołanie. Ocena taka jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że odwołanie jest dopuszczalne. W konsekwencji takiego uregulowania w przepisach k.p.a., także sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o niedopuszczalności odwołania, nie jest uprawniony do oceny legalności podjętych w tej sprawie przez organ działań (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., I GSK 2770/17 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Innymi słowy sąd administracyjny bada jedynie czy organ prawidłowo stwierdził brak dopuszczalności odwołania, a nie czy zaskarżone tym odwołaniem działanie organu (tu: informacja o objęciu osoby kwarantanną) było legalne W konsekwencji Sąd nie był uprawniony do badania, czy informacja o objęciu kwarantanną była zgodna z prawem, w szczególności z aktami prawa wyższego rzędu (tj. Konstytucją RP i ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Sąd zgadza się bowiem z organem, że "informacja" była czynnością materialno-techniczną. Niemniej jednak organ pominął istotną w sprawie okoliczność – czynność ta podlegała kontroli sądu administracyjnego – mogła bowiem zostać zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Pogląd, że informacje o objęciu kwarantanną podlegają kontroli sądu administracyjnego jest akceptowany w orzecznictwie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20). Sąd zgadza się przy tym ze skarżącym, że nie został on prawidłowo pouczony o sposobie zaskarżenia informacji o objęciu kwarantanną. Okoliczności te jednak będą mogły być badane w razie zaskarżenia tejże czynności wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, zarządzając przy tym zwrot nadpłaconego wpisu w kwocie 100 zł. Skarga od postanowienia podlega bowiem opłacie w wysokości 100 zł zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.). Skarżący wniósł wpis w wysokości 200 zł, a więc 100 zł należało zarządzić do zwrotu.