III SA/Kr 663/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 12 września 2006r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2004r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 21 oraz poz. 3/1 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że W. P. pracowała w latach 1969-2001 w [...] S.A. Oddział w [...] w narażeniu na hałas, substancje toksyczne oraz pyły zawierające wolną krzemionkę. W. P. była badana w 2002r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie w 2004r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u W. P. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego W. P. podniosła, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Uważa, że skutki zdrowotne, jakie wystąpiły u niej po 2001r. są wynikiem pracy w szkodliwych warunkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z uprawnionych placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącej chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić ich istnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Należy na wstępie podnieść, że w niniejszej sprawie istnieje zasadnicza wątpliwość co do tego w oparciu o które przepisy prawa materialnego powinno się toczyć postępowanie. Z treści §10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115) wynika bowiem, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie (tj. przed dniem 3.09.2002r.), jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Do takich postępowań zastosowanie winny zatem znaleźć przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294). W niniejszej sprawie istnieje wątpliwość co do momentu wszczęcia postępowania. Wydane w sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest [...].2004r., także pierwsze z orzeczeń lekarskich na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji pochodzi z [...].2002r. (orzeczenia[...]), a więc z daty po wejściu w życie Rozporządzenia z 2002r. Niemniej jednak w aktach sprawy znajdują się też dokumenty dotyczące postępowania w sprawie choroby zawodowej W. P. pochodzące z wcześniejszego okresu (np. pismo [...]OMP do pracodawcy o wystawienie charakterystyki pracy datowane [...] 2000r. oraz pisma zawierające taką charakterystykę skierowane do [...]OMP a datowane [...].2001r. oraz [...]2001r.). Na rozprawie skarżąca dołączyła też orzeczenie [...]OMP z [...].2001r., w którym nie rozpoznano schorzeń zawodowych z poz. 2, 6, 15 wykazu z załącznika do Rozporządzenia z 1983r. Z akt sprawy nie wynika, czy aktualne postępowanie stanowi kontynuację tego postępowania, w którym wydano przedmiotową opinię, czy też poprzednie postępowanie zostało zakończone, a wszczęte zostało kolejne postępowanie i to ono właśnie jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Organ administracyjny winien zatem w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić datę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jest to bowiem konieczne dla ustalenia, które przepisy materialne znajdą w niej zastosowanie. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być uchylone. Ustalając datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie organ administracyjny winien uwzględnić zasady wynikające z art. 61 kpa. Dodatkowo należy zauważyć, że stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 21 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "obustronny ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, występujący w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia". W poz. zaś 3 wykazu wymieniono pylice płuc, nie ograniczając okresu, w którym możliwe jest jej stwierdzenie. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia nie mogą być uznane za wystarczające. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy w [...] odnośnie charakteru rozpoznanego schorzenia słuchu, zwłaszcza w konfrontacji ich treści z przedłożoną przez skarżącą dokumentacją lekarską, tj. wynikami badań z 2002r. przedłożonymi na rozprawie. W orzeczeniu [...] Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono, że przeprowadzona diagnostyka audiologiczna wykazała niecharakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu wykresy audiometryczne oraz że zmiana charakteru audiogramów nastąpiła w ciągu roku od ostatniego badania. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w [...] powtórzono argument o niecharakterystycznych krzywych audiometrycznych, dodatkowo zaś powołano się na progresję niedosłuchu wskazując, że w 2001r. niedosłuch był bardzo mały, natomiast nagle wzrósł jego stopień w okresie maj-lipiec 2003r., co wobec braku narażenia zawodowego na hałas od 2001r. uniemożliwia przyjęcie zawodowej etiologii schorzenia. Tymczasem z przedłożonych przez skarżącą wyników badań z 2002r. wynika, że już wówczas poziom uszkodzenia słuchu był znaczny w porównaniu z rokiem 2001. Wywołuje to uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności użytego przez IMP w [...] argumentu o gwałtownym pogorszeniu się słuchu w roku 2003. IMP wiąże istniejący niedosłuch z zaburzeniami naczyniowymi oraz utratą przytomności w 2003r. Także i te argumenty zostały użyte wyłącznie przez IMP, nie wspomina o nich [...]OMP. Organy administracyjne nie zwróciły się do [...]OMP o ustosunkowanie się do nich. Organy administracyjne w ogóle nie zwróciły uwagi na istniejące w treści orzeczeń lekarskich rozbieżności. Tymczasem rozbieżności te z punktu widzenia cytowanej powyżej treści punktu 21 Wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach mają charakter zasadniczy dla treści orzeczenia w niniejszej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.