III SA/Kr 663/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie S WSA Renata Czeluśniak S WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją z 15 grudnia 2021 r., znak: [...] Burmistrz B. odmówił A. G. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W decyzji odmownej zostały wymienione kwoty miesięcznego świadczenia i okres, za który świadczenia odmówiono. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1265, dalej: u.ś.r.), ponieważ nie można było ustalić kiedy powstała niepełnosprawność u matki skarżącej, a znaczny stopień niepełnosprawności podopiecznej został ustalony dopiero w wieku 56 lat. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez niezasadne uznanie, że niepełnosprawność jej matki powstała po 18 roku życia i w związku z tym, jako jej opiekunowi, nie przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne; art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 3014 r., K 38/13, przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawną osobą ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co naruszało art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 17 lutego 2022 r., znak: SKO.NP/4115/20/2022 utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że pomimo dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., należało uznać, że kwestionowana decyzja odpowiadała prawu, gdyż w sprawie nie zachodził bezpośredni związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo jej niepodejmowaniem przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Kolegium ustaliło, że matka skarżącej posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, w który wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Skarżąca, jak twierdziła, z uwagi na konieczność zaopiekowania się matką, zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia. Matka skarżącej wymagała opieki z uwagi na stwardnienie rozsiane, niedowład kończyn lewych, trudności w utrzymaniu równowagi, trudności w utrzymaniu moczu, poruszała się przy pomocy kuli łokciowej w asyście córki (tj. skarżącej). Kolegium wskazało, że z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynikało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna powinno być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie zdaniem Kolegium, brak było związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (ustaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca była ostatnio zatrudniona w 2016 r., w tym też roku urodziła dziecko i od tego czasu była bierna zawodowo. Zatem rezygnacja przez nią z aktywności zawodowej od sześciu lat "była jej życiowym wyborem". Kolegium zaznaczyło, że sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowiło w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że matka skarżącej była osobą niepełnosprawną, nie sposób było przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonywała opiekując się matką, rzeczywiście musiała zrezygnować z pracy. Z akt sprawy nie wynikało aby matka skarżącej mimo choroby, była osobą leżącą i całkowicie niesamodzielną. W znacznym zakresie opieka sprowadzała się do pomocy w czynnościach dnia codziennego, które zapewne ograniczały, jednak nie wykluczały podjęcia pracy przez skarżącą chociażby w niepełnym zakresie czasu. Czynności te mogły być wykonywane przez skarżącą przed i po powrocie z pracy. Organ podkreślił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, jak również sprawowanie nad matką opieki przez skarżącą, nie stanowiło w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium. Wniosła nadto o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że nie była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymagała podopieczna nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia; – art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku , z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że nie była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie było związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj. o art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, że jej niepełnosprawna matka, pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji, nie wymagała stałej opieki córki, która nie musiała rezygnować z zatrudnienia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że organy nie były kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawnością, ponieważ związane były - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę w tym przez lekarza orzecznika ZUS. Tymczasem organ II instancji wyszedł poza zakres swoich kompetencji i wbrew orzeczeniu specjalistów, uznał, że niepełnosprawna matka skarżącej, nie wymagała stałej lub długotrwałej opieki skarżącej. Ponadto organ dokonując oceny zakresu sprawowania opieki, winien wziąć pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Znaczy stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwiał opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Trudno się zgodzić z organem, aby można było pogodzić opiekę nad niepełnosprawną matką, wymagającą nadzoru, dawkowania leków, przygotowywania posiłków, robienia zakupów, pomocy przy czynnościach higienicznych i pomocy przy załatwianiu spraw urzędowych z pracą zawodową. Również z ustaleń organu I instancji poczynionych na podstawie wywiadu środowiskowego wynikało, że matka skarżącej wymaga pomocy przy poruszaniu się i przy czynnościach dnia codziennego. Nie może więc sama zostać w domu. Z akt sprawy bezspornie wynikało, że jednostka orzecznicza orzekła o konieczności stałej lub długotrwałej opieki, lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji przez niepełnosprawną. Natomiast z przeprowadzonego wywiadu przez organ I instancji wynikało, że skarżąca opiekuje się matką, która potrzebuje wsparcia. W ocenie strony skarżącej za niezasadne uznać należało stanowisko organu wyrażone w kwestii niespełnienia przez skarżącą określonej w art. 17 ust. 1 i ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Skarżąca podała, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy wnioskodawca sprawuje faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca takie czynności wobec mamy podejmowała. Natomiast okoliczność, że matka skarżącej nie była w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej opieki drugiej osoby, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ, który w ww. orzeczeniu wyraził swoje stanowisko uznając brak możliwości samodzielnej egzystencji. Skarżąca podniosła też, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Skarżąca podała, że obecny stan zdrowia umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, ale nie może tego zrobić, gdyż zajmuje się stale swoją niepełnosprawną matką. Do 2016 r. była osobą czynną zawodowo, a jej wiek obecnie umożliwiał jej podjęcie zatrudnienia. Fakt, że była w ostatnim okresie na urlopie macierzyńskim oraz wychowawczym nie wykluczał teoretycznej możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ organy prawidłowo oceniły brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Istota sporu dotyczyła sposobu interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez organ tzn. uznania, że skarżąca nie była uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zakres opieki jakiej wymagała podopieczna (matka skarżącej) nie wykluczał podjęcia zatrudnienia przez samą skarżącą. W tym miejscu należałoby podkreślić, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności podopiecznej (tu: matki skarżącej) nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w rozumieniu przepisów u.ś.r. W tym kontekście, wbrew zarzutom skarżącej, Kolegium nie wkroczyło w uprawnienia orzekających o niepełnosprawności matki skarżącej, ale oceniało czy z uwagi zakres niezbędnych czynności opiekuńczych – skarżąca została pozbawiona możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasadnie, zdaniem Sądu, Kolegium uznało, że zakres wykonywanych czynności opiekuńczych w istocie stanowił codzienną pomoc w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., I OSK 1653/21 i powołany tamże wyrok z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny i co również podkreślała w skardze skarżąca, przepisy u.ś.r. nie zawierają definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te oznaczają, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Powołany art. 17 ust. 1 u.ś.r należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (np. wyroki NSA: z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20; z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Z tych to powodów musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W złożonej skardze nie zostały wymienione jakiekolwiek okoliczności lub czynności opiekuńcze, które uniemożliwiałyby podjęcie zatrudnienia. Podkreślić należy, że skarżąca mieszka razem z matką w jednym domu. Sprzątanie, opalanie (ogrzewanie) zajmowanych wspólnie pomieszczeń mieszkalnych jest więc naturalnym obowiązkiem skarżącej jako córki, która przyjęła swoją matkę do domu. Nie wymaga też rezygnacji z zatrudnienia – są to bowiem typowe obowiązki właścicielki nieruchomości. Skoro więc pomoc matce sprowadza się do pomocy w jej czynnościach higienicznych, przygotowaniu posiłków, przygotowaniu ubrań, załatwianiu spraw urzędowych, sprzątaniu, paleniu w domu, robieniu zakupów – to w praktyce zasadna była ocena organu o braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a zakresem niezbędnych czynności opiekuńczych. Argumentacja skarżącej skupia się przede wszystkim na akcentowaniu posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez matkę. Sama ta okoliczność, jak już Sąd wskazywał powyżej, nie jest rozstrzygająca w sprawie. Z tych to powodów Sąd uznał, za niezasadne zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Organ w sposób logiczny, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów, wykazał, że opisane we wniosku czynności opiekuńcze w istocie stanowią pomoc córki w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnej matki, a pomoc ta może być świadczona poza godzinami pracy zarobkowej. Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz.655).