III SA/Kr 664/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: PrzewodniczącySędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania H. D. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że H. D. pracowała w latach 1967-2003 jako nauczycielka w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy. H. D. była badana w 2004r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy w [...], a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzenia zawodowego głosu. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u H. D. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W skardze do Sądu Administracyjnego H. D. podniosła, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Skarżąca uważa, że cierpi na schorzenie wymienione w przepisach jako zawodowe. Powołuje się na wyniki badań oraz diagnozy lekarzy specjalistów, wyraźnie wskazujące obecność zmian chorobowych objętych wykazem chorób zawodowych, które nie zostały uwzględnione w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że u skarżącej uprawnieni do tego lekarze nie rozpoznali przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, a orzeczenia lekarskie w tej kwestii są zbieżne, orzeczenia zaś na które powołuje się skarżąca wydane zostały przez lekarzy nieuprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści §2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. Zgodnie z treścią § 8 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś §6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W poz. 15 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych lub niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią", występujące w okresie maksymalnie 2 lat od ustania narażenia. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Jeżeli organ administracyjny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, zobowiązany jest, zgodnie z treścią §8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, do uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez wezwanie biegłych lekarzy, którzy wydali orzeczenie lekarskie do uzupełnienia orzeczenia lub wystąpienie do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, bądź też poprzez podjęcie innych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają wskazanych powyżej wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów wydanego rozstrzygnięcia. Obydwa uzasadnienia odnoszące się do schorzenia głosu są zbyt lakoniczne i nie mogą być uznane za wystarczające. Dotyczy to zwłaszcza orzeczenia [...]OMP w [...], które ma bardzo ogólny charakter ograniczając się jedynie do konkluzji, że u badanej nie stwierdzono schorzenia zawodowego. Jest ono na tyle lapidarne, że nie sposób go skonfrontować z treścią orzeczenia IMP w [...], w którym m.in. rozpoznano u skarżącej przewlekły prosty podsychający nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Stwierdzono, że przyczyny rozpoznanych u badanej schorzeń należy wiązać z podłożem infekcyjnym. Nie wiadomo zatem, czy to orzeczenie jest zbieżne z orzeczeniem [...]OMP, skoro w orzeczeniu [...]OMP w ogóle nie ma mowy o rodzaju i etymologii rozpoznanych u badanej schorzeń, a jedynie nie stwierdza się objawów schorzeń zawodowych. Zdecydowanie nadmiernie lapidarne jest też sformułowanie zawarte w orzeczeniu IMP w [...], iż "nie stwierdza się opisywanego w Poradni Foniatrycznej Kliniki Otolaryngologii w [...] pogrubienia fałdów głosowych i niedomykalności fonacyjnej głośni". Pomimo stwierdzeń IMP o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. To enigmatyczne odniesienie się do przedłożonych przez skarżącą wyników badań nie może być uznane za wystarczające, zwłaszcza że nie zostało to skonfrontowane z poglądami drugiego z orzekających w niniejszej sprawie zespołu biegłych ([...]OMP). Organ administracyjny winien zatem wezwać biegłych o uzupełnienie opinii tak, żeby można było szczegółowo porównać diagnozy. W przeciwnym bowiem wypadku nie można twierdzić, że decyzja wydana została na podstawie zbieżnych opinii biegłych. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest także i to, że organ poza zacytowaniem przytoczonego powyżej jednozdaniowego uzasadnienia IMP w [...] dotyczącego badań w Poradni Foniatrycznej Kliniki Otolaryngologii w [...], nie ustosunkował się do wyników badań przedkładanych przez skarżącą w toku postępowania. Co więcej - w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wyniki tych badań nie mogą być uwzględnione, gdyż wydający je lekarze nie spełniają wymagań przewidzianych w rozporządzeniu. Zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe powinny być przez organ traktowane zgodnie z wymogami przewidzianymi przez kodeks postępowania administracyjnego, stosownie zatem do treści art. 78 kpa wnioski dowodowe przeprowadzenia dowodu z dokumentów powinny być przez organ uwzględnione, o ile przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Wnioski dowodowe składane przez skarżącą niewątpliwie miały taki właśnie charakter. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zatem przeprowadzone należycie, nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.