III SA/Kr 671/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski spr. Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 marca 2008 r. nr : [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 21 marca 2008 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] 2007 r. działającego z upoważnienia Prezydenta M. - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekającą o odmowie skierowania J. W. do domu pomocy społecznej. Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne oraz motywy prawne rozstrzygnięcia. J. W. domagał się skierowania do domu pomocy społecznej. Organ I instancji ustalił, że ma 77 lat, zamieszkuje samotnie w lokalu stanowiącym własność syna, który ponosi opłaty związane z utrzymaniem lokalu. Źródło utrzymania J. W. stanowi emerytura w kwocie 1422,67 zł. Ustalił dalej organ, że małżonka J. W. przebywa u drugiego syna w Kanadzie i potrzebuje sama opieki. Organ I instancji ustalił dalej, że P. - J. W. cierpi na miażdżycę, nadciśnienie tętnicze, zawroty i bóle głowy, chorobę wrzodową żołądka, cysty nerek i zespół psychoorganiczny. Organ nie kwestionując przewlekłego charakteru tych schorzeń wskazał, że przesłanką umieszczenia w domu pomocy społecznej jest ustalenie czy schorzenia uniemożliwiają funkcjonowanie w środowisku i powodują konieczność zapewnienia całodobowej opieki osób drugich. Po przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu i odebraniu od P. - J. W. informacji w formie ankiety organ I instancji, decyzją z dnia [...] 2007 r. odmówił skierowania go do domu pomocy społecznej. Za podstawę swego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął ustalenie, że P. - J. W. nie wykazał się orzeczeniem ustalającym stopień niepełnosprawności ani zdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Zdaniem organu z odpowiedzi udzielonych do ankiety wynika, iż nie wymaga żadnych zabiegów pielęgnacyjnych i jest zdolny do samodzielnej egzystencji, na tyle że nie wymaga całodobowej opieki osób drugich, natomiast istnieje możność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Wskazano w szczególności, iż P. - J. W. wychodzi z domu bez opieki osób drugich, robi zakupy, samodzielnie przygotowuje posiłki i wykonuje czynności higieniczne. Zdaniem organu adekwatną pomocą zaspokajającą potrzeby są usługi opiekuńcze w wymiarze 2-3 godzin dziennie oraz pomoc w formie gorącego posiłku. Organ I instancji przyjął, iż P. - J. W. z uwagi na wiek i stwierdzone schorzenia wymaga badań, porad lekarskich i systematycznego leczenia, ale uznał iż istnieje możliwość zapewnienia dostępu do świadczeń medycznych w tym wizyt lekarskich, w miejscu zamieszkania. W przekonaniu organu odwołującego się do przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dokonane ustalenia wskazują, iż po stronie P. - J. W. nie występuje przesłanka niemożności samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu połączona z brakiem możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, a zatem brak ustawowych przesłanek do skierowania do domu pomocy społecznej. W odwołaniu skarżący J. W. podnosił, że stan jego zdrowia się pogarsza, a jego codzienne życie jest inne niż to wynika z ustaleń organów. Podnosił, że ma 78 lat, że zasięg w którym się poza domem samodzielnie porusza wynosi kilkadziesiąt metrów, że z uwagi na liczne schorzenia często korzysta z usług medycznych, a codzienną egzystencję określał jako gehennę. Zdaniem odwołującego się, usługi opiekuńcze nie zaspakajają jego potrzeby poczucia bezpieczeństwa egzystencji. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za własne ustalenia organu I instancji, a decyzję odmawiającą skierowania do domu pomocy społecznej uznało za prawidłową. Organ odwoławczy podkreślił, że "przepis art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie wskazuje, że umieszczenie w domu pomocy społecznej przysługuje, gdy pomocy tej nie może zapewnić rodzina i gmina". Cytując przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy wskazano, że osobie samotnej która z powodu wieku, choroby lub z innych przyczyn wymaga pomocy osób, a jest tego pozbawiona przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych, także również w sytuacji gdy niezamieszkująca wspólnie rodzina nie może takiej pomocy zapewnić. Podkreślono, że odwołujący się może mieć zapewnioną pomoc w formie usług opiekuńczych, ale jak wynika z wywiadu środowiskowego nie chce z niej korzystać, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, jako nienaruszającej zasad przyznawania świadczeń pomocy społecznej. Skargę (nazwaną "odwołaniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. W. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący podnosił, iż uzasadnienie powołuje się na nieprawdziwe ustalenie, że jest w stanie samodzielnie zaspakajać wszystkie potrzeby życiowe. Wskazano, iż przytaczając rozpoznane schorzenia nie uwzględniono ich związku z ograniczeniem np. zdolności do samodzielnego poruszania się. Skarżący podniósł, iż pokrywa koszty usług medycznych w miejscu zameldowania jak i prywatnych wizyt poza domem ale wskazywał, iż samotne przebywanie w domu pogarsza jego stan i wywołuje dalsze objawy chorobowe (nadciśnienie). Do skargi załączył skarżący datowane na 27 lipca 2007 r., po rozpoznaniu wniosku z 29.05.2007 r. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Z orzeczenia tego m.in. wynika, że skarżący od 29.05.2007 r. zaliczony został trwale do znacznego stopnia niepełnosprawności organizmu oraz zaliczony do kategorii osób wymagających – w celu pełnienia ról społecznych – stałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa ppsa – przedmiotem kognicji sądu wywołanej skargą jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa sprawując te kontrolę, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż skarga jest uzasadniona z powodu uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjść należy jednak od przypomnienia istoty postępowania, w którym zapadła przedmiotowa decyzja. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) – dalej ustawa – określa między innymi zadania oraz rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielenia (art. 1 pkt 1 i 2). Organizacją pomocy społecznej obciążone są organy administracji rządowej i samorządowej współpracujące z innymi podmiotami określonymi w art. 2 ust. 2, a jej istota polega na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). Celem pomocy społecznej jest umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Nakładając obowiązek organizacji pomocy społecznej na organy administracji rządowej i samorządowej, ustawa nakłada zarazem na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich problemów (art. 4). Brak takiego współdziałania jest jedną z wielu wymienionych w art. 11 ust. 2 ustawy przyczyn odmowy przyznania świadczenia. Ustawa rozróżnia pomiędzy świadczeniami pomocy społecznej o charakterze pieniężnym oraz niepieniężnym. Powstanie prawa do korzystania z pierwszej kategorii tych świadczeń warunkowane jest w pierwszej kolejności spełnieniem tzw. kryterium dochodowego, niezależnie od innych jeszcze warunków. Powstanie natomiast prawa do pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym warunkowane jest spełnieniem przewidzianych przez ustawę kryteriów (warunków) przewidzianych oddzielnie dla każdego z rodzaju tych świadczeń. Wśród świadczeń niepieniężnych ustawa wymienia na przykład w art. 36 pkt 2; usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy (lit. l), specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia (lit. m), czy pobyt i usługi w domu pomocy społecznej (lit. o). Kwestię korzystania z domów pomocy społecznej regulują przepisy Rozdziału 2 ustawy (art. 54 in.) W myśl art. 54 ust. 1 ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, iż umieszczenie w domu pomocy społecznej nie jest tylko następstwem wyrażenia takiej woli przez osobę zainteresowaną. Obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu (art. 54 ust. 2 w zw. z art. 56) powstaje dopiero wówczas gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. W świetle przepisu art. 54 § 1 ustawy powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej warunkowane jest ustaleniem, że dana osoba: wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, potrzeba całodobowej opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Zgodnie natomiast z przepisami art. 50 ust. 1 i 2 osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1), mogą być one przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Takie usługi obejmują pomoc w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. W świetle art. 65 ust. 1 ustawy w związku z art. 59 w związku z art. 57 ust. 1, decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej określonego typu wydaje się tylko w odniesieniu do domów pomocy społecznej prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, a w stosunku do domów prowadzonych przez podmioty niepubliczne w rozumieniu art. 57 pkt 2-4 (np. kościoły, fundacje, stowarzyszenia, osoby prawne i fizyczne) tylko wówczas, jeżeli są prowadzone na zlecenie organu samorządu – wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. Takie regulacje oznaczają, iż dostęp do domów pomocy społecznej prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie decyzji organu jest reglamentowany właśnie poprzez spełnienie przesłanek warunkujących powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Pobyt bowiem w takim domu jest finansowany na zasadach określonych ustawą, a więc także z udziałem środków społecznych. Z tych względów rację należy przyznać co do zasady organom, iż prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej nie powstanie jeżeli nie zachodzą wszystkie przesłanki tego prawa, a w szczególności jeśli wymóg całodobowej opieki mógłby być spełniony przez zapewnienie usług opiekuńczych. Przepisy prawa materialnego zatem, a w szczególności przepis art. 54 ust. 1 ustawy wyznacza krąg okoliczności faktycznych, które zgodnie z art. 7 i 77 kpa organy obowiązane były dokładnie wyjaśnić, zebrać dowody w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy oraz rozpatrzyć, z zachowaniem zasad oceny dowodów (art. 80, 81 kpa). Organ I instancji w swej decyzji z dnia [...] 2007 r. wyeksponował ustalenie, że skarżący "nie posiada orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności ani zdolności do pracy i samodzielnej egzystencji". Organ odwoławczy przyjął to ustalenie za własne. Tymczasem dołączonym do skargi orzeczeniem z dnia 27.07.2007 r. o stopniu niepełnosprawności, skarżący wykazał, iż taki dokument istniał. Akta sprawy nie dają zaś podstaw do ustalenia, że skarżący o istnienie takiego dokumentu był w toku postępowania pytany lub pouczony o potrzebie jego uzyskania. Brak ustalenia, iż taki dokument istnieje jest zatem następstwem braku aktywności organu w poczynieniu ustaleń, a nie zaniechaniem przez skarżącego ujawnienia dokumentu, którego znaczenia mógł nie docenić. Trzeba mieć też na uwadze, iż w sprawie tej organ I instancji wydawał decyzję ponownie, gdyż poprzednia decyzja również orzekająca o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2007 r. (k. 51 akt) uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ówczesnej decyzji SKO zawarło m.in. wskazanie, iż przedłożone do akt zaświadczenie – opinia lekarska z 2.05.2007 r. (k. 26 akt) obarczone jest wewnętrzną sprzecznością, gdyż stwierdza, że stan zdrowia wymaga całodobowej opieki stale i okresowo. Kwestia ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie była przedmiotem ustaleń i wyjaśnień organu, który skupił się na ustaleniu m. pobytu skarżącego i możliwości przeprowadzenia wywiadu. Ustawa o pomocy społecznej rozróżnia pomiędzy decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej opartą na przepisie art. 59 ust. 1 i wydawaną przez organ gminy właściwy (wg. miejsca zamieszkania art. 101) dla osoby ubiegającej się o świadczenie, a decyzją – wydawaną na późniejszym etapie – o umieszczeniu w konkretnym domu pomocy społecznej, w oparciu o przepis art. 59 ust. 2. Przedmiotem ewentualnej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej winno być przede wszystkim rozstrzygnięcie o określonym typie domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy). Ponownie rozpatrując sprawę przeprowadzą organy dowód z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego z dnia 27.07.2007 r. oraz przeprowadzą ewentualnie dalsze postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia czy skarżący: wymaga czy też nie wymaga (z uwagi na wiek, stan zdrowia lub niepełnosprawność) całodobowej opieki, a w wypadku ustalenia, iż skarżący wymaga całodobowej opieki z uwzględnieniem natury usług – czy opieka ta może być w całości zapewniona (pokryta) formą usług opiekuńczych. Czyniąc w oparciu o zebrany materiał ustalenia, będą organy miały na uwadze, iż zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Wobec treści uchylonych decyzji brak było podstaw do stosowania art. 152 ustawy.