III SA/Kr 673/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Piotr Lechowski Protokolant Bernadeta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z dnia 4 maja 2007 r w przedmiocie niedopuszczalności wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Organ I instancji – Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wydał w dniu [...] .2006r. opinię służbową J. P. za okres od dnia [...].03 do dnia [...] .06, z którą J. P. zapoznał się w dniu [...] .2007r. Opinia ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia na piśmie odwołania do wyższego przełożonego, za pośrednictwem przełożonego, który ją wystawił, w terminie 14 dni od daty zapoznania się z opinią. Kapitan J. P. złożył w dniu [...].2007r. odwołanie do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] – zgodnie z pouczeniem, albowiem nie zgadzał się z treścią wydanej opinii. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2007r. – organ II instancji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej uchylił zaskarżoną opinię służbową i polecił Komendantowi Placówki Służby Granicznej kat. III w [...] ponowne wydanie opinii służbowej z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Decyzję organu II instancji doręczono J. P. [...] 2007r. Dzień później od wydania decyzji Nr [...] organu II instancji, w dniu [...] 2007r. w wyniku ponownego rozpatrzenia – organ I instancji Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wydał opinię służbową J. P. za okres od dnia [...] .03 do dnia [...] .06, z którą J. P. został zapoznany już w tym samym dniu, czyli w dniu [...] 2007r., a więc zanim J. P. otrzymał decyzję z dnia [...] 2007r. organu II instancji i zanim zapoznał się z jej uzasadnieniem. Opinia służbowa wydana przez organ I instancji w dniu [...] 2007r. również zawierała pouczenie o możliwości wniesienia na piśmie odwołania do wyższego przełożonego, za pośrednictwem przełożonego, który ją wystawił, w terminie 14 dni od daty zapoznania się z opinią. Pismem opatrzonym datą [...] 2007r. (bez odnotowania daty wpływu i bez dołączenia koperty z ,datą nadania, a jedynie z odnotowaniem daty zarejestrowania pisma) J. P. odwołał się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] – zgodnie z pouczeniem, albowiem nie zgadzał się z treścią wydanej opinii. Organ II instancji - Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wydał w dniu 4 maja 2007r. Postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od opinii służbowej sporządzonej w dniu 23 marca 2007r. przez Komendanta Placówki Służby Granicznej w [...] . Jako podstawę prawną wskazał art. 134 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a na uzasadnienie podano, że organ I instancji sporządził w dniu 23 marca 2007r. nową opinię "w trybie odwoławczym" i dlatego jest ona ostateczną. Podano też, że "opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi czynność zbliżoną do czynności materialno – technicznej". Postanowienie to zawiera pouczenie o możliwości wniesienia za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie to doręczono J. P. w dniu [...] 2007r. W dniu [...] 2007r. (co wynika z dołączonej koperty na k. 18) J. P. złożył skargę na powyższe Postanowienie z dnia 4 maja 2007r. wnosząc o jego uchylenie jako wydanego niezgodnie z obowiązującym prawem i o zasądzenie od organu na jego rzecz kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów sporządzenia opinii, jednak nie przedłożył żadnego dokumentu wskazującego na poniesienie takich kosztów. W uzasadnieniu skargi J. P. poruszył szereg spraw w większości związanych z merytoryczną stroną wydanych mu opinii służbowych i zarzucił, że odwołanie złożył zgodnie z pouczeniem o przysługiwaniu mu tego środka odwoławczego od opinii służbowej wydanej przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podając, że organ I instancji wydał opinię służbową "w trybie odwoławczym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem w sposób oczywisty narusza prawo. Jednakże, co należy podkreślić, zasadność skargi J. P. wynika z innych względów niż w niej naprowadzonych. Po pierwsze: Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na treść art. 5 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi". Z treści art. 39 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005r. Nr 23, poz. 1997 z późn. zm.) i wydanego na podstawie tego art. 39 ust. 3 cyt. ustawy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 86, poz. 787 z późn. zm.) wynika, że wydawanie okresowych opinii służbowych należy do sfery podległości służbowej między przełożonym a podwładnymi, a więc do spraw o jakich mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Gdyby więc skarga dotyczyła wyłącznie strony merytorycznej wydanej opinii służbowej – musiałaby być uznaną za niedopuszczalną i na mocy art. 58 § 1 pkt.1 p.p.s.a. w związku z art. 5 pkt 2 p.p.s.a ulec odrzuceniu. Sąd zwraca uwagę, że jednak niniejsza skarga nie dotyczy tylko tej kwestii, a została wniesiona na Postanowienie z dnia 4 maja 2007r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od opinii służbowej. Po drugie: jak wskazano na wstępie rozważań i zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej", która "sprawowana jest pod względem zgodności z prawem". W tak zakreślonych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny ma uprawnienia do zbadania, czy Postanowienie organu II instancji – Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 4 maja 2007r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania od opinii służbowej zostało wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Tak więc pomimo tego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do kontroli treści okresowych opinii służbowych, które należą do sfery podległości służbowej między przełożonym a podwładnymi, to jednak jest uprawniony do kontroli sposobu wydawania tych opinii – strony formalnej tych opinii, a w szczególności kwestii związanych z prawidłowością organu uprawnionego do wydania takich opinii, sposobu i terminu odwołania się od opinii wydanych przez organ I instancji itp. I w zakresie takich uprawnień Wojewódzki Sąd Administracyjny badając niniejszą skargę stwierdza, że skarga jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę na treść art. 39 powołanej wyżej ustawy o Straży Granicznej" "Art. 39. 1. Funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. 2. Funkcjonariusza zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. 3. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb okresowego opiniowania funkcjonariuszy oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych, uwzględniając terminy i okoliczności powodujące sporządzanie opinii, kryteria, na podstawie których są sporządzane opinie, skalę ocen i przesłanki, które uwzględnia się w procesie opiniowania, właściwość przełożonych w zakresie wydawania i rozpatrywania odwołań od opinii, a także wzór kwestionariusza opinii służbowej." W oparciu o treść art. 39 ust. 3 tej ustawy zostało wydane cytowane wyżej Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej, które zawiera obowiązujący wzór kwestionariusza opinii służbowej zamieszczający pouczenie o prawie wniesienia na piśmie odwołania od opinii służbowej do wyższego przełożonego za pośrednictwem przełożonego, który ją wystawił, w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią służbową, a to oznacza, że takie prawo przysługuje w każdym wypadku wydania opinii służbowej przez organ I instancji. W sposób oczywisty uprawnienie to nie wynika z tej okoliczności, że zawiera go wzór kwestionariusza opinii służbowej, ale – co Sąd z całą mocą podkreśla - wynika z ustawowego uprawnienia, jakim jest art. 39 ust. 2 cyt. ustawy o Straży Granicznej. Już na marginesie Sąd zwraca uwagę na akademickie pojęcie organu odwoławczego, którym nie może być organ I instancji (za wyjątkiem ustawowego braku możliwości odwołania się zastąpionego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca), a wyłącznie organ II instancji i na pojęcie postępowania odwoławczego, które rozpoczyna się wniesieniem odwołania, a kończy jego rozpatrzeniem przez organ II instancji. Sąd zwraca też uwagę na treść § 8 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej: "Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się z wnioskami komisji, może: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną opinię służbową, 2) uchylić opinię służbową i polecić ponowne wydanie opinii służbowej z uwzględnieniem wskazanych okoliczności." Z powyższego wynika, że przełożony, o którym mowa w tym przepisie nie ma uprawnienia do zmiany treści opinii (pozbawiłoby to osobę zainteresowaną możliwości odwołania się od tak wydanej opinii), a może tylko utrzymać ją w mocy według pkt 1 lub uchylić do ponownego rozpatrzenia według pkt 2. W tej sytuacji jest oczywistym, że mówiąc o opinii służbowej wydanej "w trybie odwoławczym" jest mowa o opinii utrzymanej w mocy przez organ II instancji, chociaż nie można wykluczyć tego, iż takim pojęciem o charakterze potocznym posłużono się w stosunku do opinii wydanej przez organ I instancji po uchyleniu opinii wcześniejszej, od której to opinii organu I instancji już nie wniesiono kolejnego odwołania. I dopiero taka opinia służbowa – zdaniem Sądu – tj. utrzymana w mocy przez organ II instancji lub taka, od której nie wniesiono odwołania może korzystać z pojęcia opinii ostatecznej, o jakiej mowa w § 8 pkt 8 tego Rozporządzenia. Nie sposób też nie zauważyć niczym nie uzasadnionego "pośpiechu", z jakim organ I instancji wydał ponowną opinię służbową, wydał ją bowiem zanim odwołującemu się doręczono decyzję organu II instancji zawierającą wskazówki co do dalszego postępowania organu I instancji w tym zakresie. Nie sposób też nie zauważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazał jako podstawę prawną przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, co wskazywałoby na zapoznanie się z tym aktem prawnym, jednakże - co Sąd podkreśla - o ile przepisy resortowe nie regulują konkretnej materii w sposób odmienny, to reguły postępowania administracyjnego winny mieć zastosowanie nie wyrywkowo, ale w pełnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny - badając prawidłowość decyzji czy – jak w tym wypadku - postanowienia pod względem formalnym, do czego jest upoważniony z mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. - uznał, że każda opinia służbowa wydana przez organ I instancji podlega odwołaniu, chociaż w przypadku rozpatrzenia takiego odwołania zgodnie z obowiązującymi przepisami jej treść nie będzie podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skoro jednak organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania J. P., do czego był ustawowo zobowiązany, a nawet wbrew obowiązującemu prawu stwierdził niedopuszczalność takiego odwołania w zaskarżonym postanowieniu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji wyroku.