III SA/Kr 674/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S na akt Zarządu Województwa z dnia 6 marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej skargę oddala Gmina S wniosła w dniu 14 października 2011r. do Urzędu Marszałkowskiego wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, tytuł operacji "budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości S". Pismem z dnia 15 listopada 2011r. Gmina S została zobowiązana na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2008 r., Nr 60, poz. 373 ze zm.) do usunięcia nieprawidłowości i złożenia wyjaśnień, między innymi gmina została zobowiązana do załączenia decyzji, pozwoleń i opinii organów administracji publicznej, w tym ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokumentów, które zgodnie z prawem budowlanym umożliwiają realizację planowanego zakresu prac" prawomocnej decyzji budowlanej lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych lub oświadczenia wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonani robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Organ poinformował również, że zgodnie z postanowieniami umowy o przyznanie pomocy, beneficjent zobowiązany jest do osiągnięcia celu operacji do dnia złożenia wniosku o płatność ostateczną. Wezwanie zostało doręczone Gminie S w dniu 21 listopada 2011 r. Pismem z dnia 5 grudnia 2011r. (data wpływu do organu 09 grudnia 2011r.) Gmina S odpowiedziała na wezwanie do uzupełnienia wniosku, informując, że na dzień odpowiedzi Gmina nie posiada prawomocnego pozwolenia na budowę. Kolejne wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało wystosowane do Gminy w dniu 26 stycznia 2012r., a odebrane przez Gminę w dniu 30 stycznia 2012 r. Gmina S odpowiedziała pismem z dnia 13 lutego 2012r., załączając decyzję Starosty z dnia [...] 2011r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla Gminy S dla zamierzenia budowlanego Kanalizacja sanitarna dla miejscowości W na działkach w decyzji wskazanych. Decyzja posiadała klauzulę ostateczności z dniem 18 stycznia 2012r. Gmina załączyła również decyzję Starosty z dnia [...] 2012r. zmieniającą w.w ostateczną decyzję pozwolenia na budowę w ten sposób, że zakres inwestycji został poszerzony o lokalizacje kanalizacji na działkach nr Karta mapy 1-2, dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], Karta mapy 1-4, dz. nr [...], Kart mapy 1-6, dz. nr [...], Karta mapy 2-8, dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i Karta mapy 3-11, dz. nr [...], [...] i [...]. Starosta jednocześnie zatwierdził projekt budowlany w zakresie tych zmian. Po powyższym uzupełnieniu Zarząd Województwa aktem administracyjnym z dnia 6 marca 2012r. znak [...] wydanym na postawie art. 22 ust. 3 Ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) odmówił Gminie S przyznania wnioskowanej pomocy na realizację operacji: "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości W", w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego PROW na lata 2007-2013, złożonym w dniu 14 października 2011 r. na kwotę: 4000 000 zł (słownie złotych: cztery miliony). Podając szczegółowo motywy odmowy, wyjaśnił, że Gmina S, pomimo dwukrotnego wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków - nie złożyła kompletnej i spójnej dokumentacji, co zgodnie z § l l. ust. 3 w związku z ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia l kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 60 póz. 373 z późn. zm.) skutkuje odmową przyznania pomocy. Organ wyjaśnił bliżej, że Gmina nie złożyła wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto nie wyjaśniła innych istotnych rozbieżności w złożonym wniosku. Złożyła bowiem ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 14 grudnia 2011 roku, która nie obejmuje całej lokalizacji wskazanej we wniosku o przyznanie pomocy oraz nieostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] 2012 roku zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę z dnia 14 grudnia 2011 r. i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, przy czym dopiero po zmianach przedmiotowym pozwoleniem objęty jest cały zakres inwestycji wskazany we wniosku o przyznanie pomocy. Organ wyjaśnił przy tym, że wymóg ostateczności dla decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z treści formularza Wniosku oraz z Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego PROW na lata 2007-2013, zatwierdzonych Zarządzeniem Prezesa ARiMR nr [...] z dnia 21 lipca 2011 r., zmieniającym zarządzenie w sprawie formularza wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej". Ponadto organ wskazał, że Gmina nie przedstawiła wyjaśnień dotyczących nieujęcia w kosztorysie prac związanych z przekroczeniem przez ciek z D na działce [...] (projekt budowlany oraz pozwolenie wodnoprawne obejmują w.w przekroczenie oraz pkt. 11 wniosku zawiera ww. działkę). W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku w zakresie dotyczącym wyjaśnienia nieujęcia w kosztorysie prac związanych z przekroczeniami dróg wojewódzkich oraz dostarczenie odpowiednich dokumentów zezwalających na ww. zakres prac, Gmina poinformowała jedynie, iż przekroczenia dróg wojewódzkich będą realizowane poza przedmiotowym wnioskiem, równoległe z wnioskowanym zadaniem, staraniem gminy. W oparciu o te wyjaśnienia, organ uznał, iż wykonanie przedmiotowej operacji jest zależne oraz powiązane z wykonaniem ww. przekroczeń dróg i cieku, a tym samym w ocenie organu na dzień składania II uzupełnienia istnieje prawdopodobieństwo nieosiągnięcia celu operacji. Organ wskazał również, że dostarczona przez Gminę decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych znak [...] z dnia [...] 2010 roku nie obejmuje wszystkich działek z pkt 11 Wniosku oraz decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. [...], [...], [...],[...]. Powyższe pismo doręczono Gminie S w dniu 09 marca 2012r. W dniu 22 marca 2012r. Gmina S wniosła do Zarządu Województwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieprzyznanie Gminie pomocy finansowej. W ocenie Gminy nie zaistniały żadne przesłanki formalne i merytoryczne uzasadniające wydaną decyzję. Wyjaśniając bliżej, Gmina uznała, że spełniła prawem przewidziany wymóg dostarczenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w jej przekonaniu ostateczność należy wiązać z wykonalnością decyzji . Dalej wyjaśniała, że wykonalność ma miejsce wtedy, gdy nie wniesiono odwołania w terminie przewidzianym. W stanie niniejszej sprawy skoro nie wniesione zostało odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2012r. – jest ona wykonalna. Gmina zauważyła przy tym, że na etapie uzupełnień przedłożyła wraz z decyzją z [...] 2012 r. zaświadczenie Starosty z dnia 13 lutego 2012r. stwierdzające, że decyzja ta jest wykonalna. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organu, Gmina podniosła, iż w toku wyjaśnień, odpowiadając na pytanie, a raczej negując stwierdzenie dotyczące nie ujęcia w kosztorysie prac związanych z przekroczeniem cieków M na działce [...] oraz D na działce [...], poprzez nieuwagę wyjaśniła tylko gdzie w kosztorysie ujęty został koszt przejścia przez potok M. Oceniła działanie organu w ten sposób, że samo stwierdzenie, iż koszty te nie zostały ujęte jest błędne, gdyż zarówno przekroczenie cieku M jak i D w kosztorysie faktycznie były ujęte. Wyjaśniła dalej, że przekroczenie cieku D ujęte jest w tej samej pozycji kosztorysu (298) co przekroczenie potoku M, a w przedłożonych wyjaśnieniach Gmina wskazała dokładnie jego oznaczenie (1) i długość (39 m) tego przekroczenia. W pozycji tej znajdują się jeszcze przekroczenia oznaczone nr 2 i 4 o długościach 27 i 53,5 m odpowiednio dotyczące właśnie przekroczenia cieku D. Odnośnie zarzutu niewyjaśnienia nieujęcia w kosztorysie prac związanych z przekroczeniami dróg wojewódzkich Gmina ustosunkowała się w ten sposób, że nie jest zasadne stanowisko organu o prawdopodobieństwie nieosiągnięcia celu realizacji z racji tego, że wskazane wyżej prace będą realizowane poza projektem. W tym zakresie powołała się na ogólną przyjętą wiarygodność wnioskodawców. Gmina nie zgodziła się także ze stwierdzeniem organu, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych znak [...] z dnia [...] 2010 roku nie obejmuje wszystkich działek z pkt. 11 Wniosku oraz Decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśniła, że brakujące działki, czy też brakujące, a w zasadzie inne, numery działek ujętych w uwarunkowaniach środowiskowych wynikają z dokonanych podziałów działek oraz urzędowych zmian ich numeracji od momentu wydania decyzji środowiskowej do momentu wydania decyzji pozwolenie na budowę. Znaczy to, iż wydana decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych w dalszym ciągu obejmuje działki wymienione we wniosku i decyzji o pozwolenie na budowę, gdyż albo nastąpiła tylko i wyłącznie urzędowa zmiana jej numeru lub też dokonany został podział danej działki. Gmina zauważyła przy tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nie istnieje obowiązek aktualizacji czy też zmiany wydanej wcześniej decyzji środowiskowej z przedstawionych przez Gminę powodów. Decyzja ta obowiązuje dalej, jak podała Gmina, tak samo dla działek o nowej numeracji wynikającej z podziału działki pierwotnej jak i dla działki o zmienionym z urzędu numerze. W odpowiedzi na wezwanie Zarząd Województwa pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. podtrzymał stanowisko w sprawie o brakach formalnych wniosku Gminy S, zaznaczając, że zasady obowiązujące przy ocenie formalnej i merytorycznej wniosku są analogiczne dla wszystkich wnioskodawców. Omawiając raz jeszcze szczegółowo naruszenia wymogów wniosku, organ podniósł w pierwszej kolejności, że nie złożono wymaganej zgodnie Instrukcją wypełniania wniosku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na cały zakres prac objętych wnioskiem o przyznanie pomocy. Organ wyjaśnił, że faktycznie Gmina S złożyła wraz z wnioskiem ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z 14 grudnia 2011r. ale też nieostateczną decyzję z [...] 2012r. zmieniającą w.w. decyzję, przy czym Gmina według organu miała świadomość przez cały okres wyjaśniania kwestii zupełności dokumentacji, że winna dostarczyć ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił również kwestie prawne, co do rozumienia ostateczności i wykonalności decyzji, zaznaczając, że decyzja uzyskuje co do zasady przymiot wykonalności z datą jej ostateczności. Przedstawił wykładnię pojęcia ostateczności decyzji z art. 16 Kpa w ten sposób, że decyzja jest ostateczna: W przypadku, gdy konkretny przepis prawa stanowi, że od danego rodzaju decyzji wydanych w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie. Ponieważ zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego - każde ograniczenie prawa do odwołania się musi wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu prawa. Uostatecznienie się decyzji w wyniku nie wniesienia od niej odwołania w przewidzianym terminie, a także decyzją ostateczną jest również decyzja wydana przez organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzja taka jest ostateczna od razu od dnia jej wydania. Organ zauważył też, że istnieją sytuacje, w których pomimo nieostateczności decyzji decyzja jest wykonalna. Zaświadczenie Starosty, na które powołuje się Gmina nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem ostateczności rzeczonej decyzji. Zgodnie z uzasadnieniem od decyzji z [...] 2012 r. służy odwołanie do Wojewody w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Zaświadczenie to więc odnosi się tylko do kwestii wykonalności decyzji, a nie jej ostateczności. Odnośnie zarzutu, że pomimo wezwania, nie złożono wyjaśnień dotyczących nie ujęcia w kosztorysie prac związanych z przekroczeniem przez ciek z D na działce [...] (projekt budowlany oraz pozwolenie wodnoprawne obejmują w/w przekroczenie oraz pkt. 11 Wniosku zawiera ww. działkę) – organ podniósł, że analizując kwestie przekroczeń przez ciek D, na mapie zgodnie z projektem budowlanym stwierdzono, że występuje tylko jedno przekroczenie cieku (na odcinku oznaczonym jako 4), a nie, jak wskazała Gmina w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dwa przekroczenia oznaczone 2 i 4 o długościach 27 i 53,5. Organ zaznaczył jednak, że z uwagi na fakt, iż w kosztorysie inwestorskim w pozycji 298 w ogóle nie jest wskazane czego dotyczą przewierty, bez stosownego wyjaśnienia na etapie uzupełnień nie można było stwierdzić, jak sugeruje Gmina, iż właśnie w tej pozycji zostało ujęte przekroczenie cieku D. Organ zauważył również, że na mapach w projekcie budowlanym nie występuje w ogóle potok M, do którego odnosiła się Gmina w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (brak potoku o takiej nazwie, pomimo iż zostaje on wymieniony w części opisowej projektu). Na mapach występuje potok P, a jego przekroczenie występuje na odcinku oznaczonym l (Rysunek nr 36 Projektu budowlanego). Odnośnie zarzutu o nieujęciu przekroczeń dróg wojewódzkich w ramach wniosku, organ podniósł, że zakres rzeczowy wniosku powinien pozwalać na osiągnięcie założonego celu operacji i nie uzależniać jego osiągnięcia od realizacji innych zadań. Załączona do wniosku dokumentacja powinna być kompletna i umożliwić jego weryfikację. Dalej organ podał, że weryfikacja wniosku w pierwszej kolejności polega na sprawdzeniu formalnych załączników pozwalających na realizację operacji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa sam przyznał, że powodem wyłączenia przedmiotowych prac była " niemożliwość uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budową na dzień składania II uzupełnienia", co tym bardziej uzasadnia powzięte przez Instytucję Wdrażającą wątpliwości co do możliwości zrealizowania celu operacji. Celem przedmiotowego działania PRO W 2007 - 2013 zgodnie z jego zapisami jest: "Poprawa warunków życia oraz prowadzenia działalności gospodarczej na obszarach wiejskich poprzez rozwijanie niektórych elementów infrastruktury technicznej zapewniających dostąp do podstawowych usług dla ludności i gospodarki'', a zatem realizacja zadania polegająca na budowie fragmentów kanalizacji (zgodnie ze złożonym wnioskiem), nie pozwala na osiągniecie celu i korzystania z niej. W konsekwencji brak stosownych pozwoleń jak i również nieujęcie zakresu rzeczowego związanego z realizacją przekroczeń przez drogi wojewódzkie sprawia, że wniosek był niekompletny. Na koniec, odnośnie zarzutu braku wszystkich działek w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach znak [...] z dnia [...] 2010 r. zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz wnioskiem – organ zauważył, że Gmina faktycznie tę kwestię wyjaśniała dopiero w załącznikach do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, załączając dokumenty potwierdzające zmiany numerów działek. Dołączenie tych załączników w ramach wezwania potwierdza wyraźnie braki formalne wniosku na etapie uzupełnień. Mając powyższe na uwadze, organ rozpoznał wezwane do usunięcia naruszenia prawa negatywnie. Gmina S zaskarżyła w konsekwencji do Sądu akt Zarządu Województwa z dnia [...] 2011r., wnosząc o jego uchylenie. Podniosła w uzasadnieniu skargi, że organ administracyjny w sposób sprzeczny z prawem odmówił przyznania pomocy finansowej. W jej ocenie błędnie organ przyjął, iż do wniosku aplikacyjnego nie została dołączona ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Od pozwolenia na budowę zawsze przysługuje odwołanie, a zatem tego rodzaju decyzja nie może stać się ostateczna w rozumieniu art. 16 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza według Gminy, że w zasadzie nigdy nie można spełnić warunku dostarczenia do wniosku aplikacyjnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, ostateczność w przypadku pozwolenia na budowę równoznaczna z jej wykonalnością (tzw. ostateczność w rozumieniu praktyki administracyjnej), skoro skarżący przedłożył decyzję wykonalną w chwili złożenia II uzupełnień to jest to równoznaczne ze spełnieniem warunku dołączenia ostatecznej decyzji do wniosku aplikacyjnego. Co do pozostałych zarzutów Gmina powtórzyła argumentację z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Raz jeszcze organ wyjaśnił w kwestii ostateczności i wykonalności, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z decyzją ostateczną mamy do czynienia nie tylko w sytuacji kiedy przepisy prawa w ogóle nie przewidują w danej sprawie możliwości złożenia środka odwoławczego, ale również wtedy, gdy upłynął termin do jego złożenia albo gdy decyzję wydał organ II instancji (za wyjątkiem sytuacji, w której organ odwoławczy uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia). W niniejszej sprawie do wniosku aplikacyjnego w ramach II uzupełnień została dołączona decyzja starosty z dnia [...] 2012 roku (decyzja nr [...]), która na moment składania II uzupełnienia nie miała jeszcze charakteru decyzji ostatecznej, gdyż nie upłynął termin na złożenie odwołania do organu wyższej instancji (wojewody). Nie ma znaczenia fakt, że przedłożona przez wnioskodawcę decyzja była wykonalna w chwili składania II uzupełnień do wniosku aplikacyjnego. Pojęcia wykonalności decyzji nie należy bowiem utożsamiać z jej ostatecznością. Ponadto, Instrukcja wypełniania wniosku posługuje się wyłącznie terminem decyzji ostatecznej i nie wprowadza rozróżnienia na decyzję ostateczną w rozumieniu przepisów prawa oraz na decyzję ostateczną w rozumieniu praktyki administracyjnej (inaczej decyzję wykonalną). W konsekwencji nie ma żadnych podstaw, aby twierdzić jak czyni to strona skarżąca, że postanowienia ww. Instrukcji wskazują na odmienne niż ustawowe rozumienie decyzji ostatecznej. Ponadto organ, analizując kwestię przekroczeń przez ciek D stwierdził, że na mapie zgodnie z projektem budowlanym występuje tylko jedno takie przekroczenie (na odcinku oznaczonym nr 4). Z kolei w kosztorysie inwestorskim w pozycji 298 nie wskazano czego dotyczą wskazane w niej przewierty. W konsekwencji bez stosownego wyjaśnienia na etapie uzupełnień nie można stwierdzić, iż właśnie w tej pozycji zostało ujęte przekroczenie cieku D. Organ wskazał przy tym, że na podstawie § 11 ust. 3 rozporządzenia, pomocy finansowej nie przyznaje się w sytuacji, gdy wnioskodawca pomimo dwukrotnego wezwania nie usunął wszystkich nieprawidłowości lub braków wniosku aplikacyjnego we wskazanym przez terminie. Jak zauważył organ, skoro skarżący sam przyznaje, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, o których wyjaśnienie wzywał organ, to nie ulega wątpliwości, że odmowa przyznania pomocy finansowej była zgodna z prawem. Ponadto organ raz jeszcze podkreślił, że wniosek aplikacyjny po II uzupełnieniach nie dawał gwarancji prawidłowego zrealizowania projektu i osiągnięcia celu projektu. Poza zakresem rzeczowym projektu znalazły się bowiem przekroczenie dróg wojewódzkich, na które w chwili składania II uzupełnienia wnioskodawca nie posiadał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (co wnioskodawca wprost przyznał w skardze oraz w wezwaniu do usunięcia naruszania prawa, wskazując jako powód wyłączenia przekroczeń dróg wojewódzkich z projektu). Organ podkreślił, że z uwagi na brak stosownych pozwoleń, jak również na nie ujęcie w zakresie rzeczowym prac związanych z realizacją przekroczeń przez drogi wojewódzkie wniosku aplikacyjny został uznany za niekompletny, co w konsekwencji musiało skutkować odmową przyznania pomocy finansowej. Na koniec organ uznał, że okoliczności związane z podziałem działek oraz z urzędową zmianą numeracji oraz dokumenty potwierdzające te okoliczności zostały przedstawione przez Gminę S dopiero na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie mogły być brane pod uwagę przez organ administracyjny na etapie oceny wniosku aplikacyjnego. W chwili dokonywania oceny wniosku (tj. po II uzupełnieniach) organ nie dysponował żadnymi dokumentami i wyjaśnieniami przedstawionymi przez wnioskodawcę w tym zakresie i dlatego musiał odmówić udzielenia pomocy finansowej z uwagi na braki formalne wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył ci następuje: Zgodnie z art. 3 § 3 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych ustawach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z art. 22 ust.1 pomoc w przypadku niniejszego działania przyznawana jest na podstawie umowy, zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Ust.3 stanowi "W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy". Natomiast ust.4 przewiduje, w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.2)). Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt nie narusza prawa. Zasadniczym zagadnieniem spornym pomiędzy skarżącym, a organem jest kwestia dotycząca spełnienia wymogu polegającego na przedłożeniu do wniosku ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Przy czym przedmiotem sporu nie jest sam wymóg przedłożenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale to czy wymóg ten w rozpoznawanej sprawie został spełniony. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności podkreślić, że termin "decyzja ostateczna" jest określony w art.16 k.p.a. i na tle tej regulacji nie ma sporów i wątpliwości co do jego rozumienia . Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć: a) decyzje podjęte w I instancji, od których strony nie wniosły odwołania w zakreślonym terminie i strona nie występowała o przywrócenie terminu, bądź też występowała, ale nie przywrócono jej terminu do złożenia odwołania, b) decyzje podjęte w jednoinstancyjnym postępowaniu; jednoinstancyjność postępowania, jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności, wprowadzają przepisy k.p.a. (art. 127 § 3) oraz szczególne przepisy ustawowe, c) decyzje podjęte przez organ II instancji; zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji Zmiana, z dniem 11 kwietnia 2011 r., brzmienia komentowanego przepisu dokonana art. 1 pkt 3 noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. w ten sposób, że: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne", przesądziła o tym, iż decyzje, od których służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie są decyzjami ostatecznymi, Na tle tego stanu prawnego twierdzenia skarżącego, że pojęcie decyzja ostateczna oznacza tylko decyzje, które podejmowane są w jednoinstancyjnym postępowaniu wówczas bowiem od takiej decyzji nie przysługuje odwołanie, tym czasem na gruncie ustawy Prawo budowlane, decyzje w tym decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę podejmowane są w postępowaniu dwuinstancyjnym, i dlatego pojęcie decyzja ostateczna nie może być stosowane jest oczywiście błędne i nie znajdujące żadnego prawnego uzasadnienia. Niezasadne są również zarzuty skargi podnoszące , że przedłożona przez wnioskodawcę decyzja była wykonalna w chwili składania II uzupełnienia do wniosku aplikacyjnego, a tym samym była ostateczna. Pojęcia wykonalności decyzji nie należy bowiem utożsamiać z jej ostatecznością. Art.130 k.p.a. wprowadza zasadę niewykonalności (niewykonywania) decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, po wtóre, zasadę bezwzględnej suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Te zasady nie mają zastosowania: gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności ( art.108 k.p.a.), decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron ( art.130 § 4 ). Generalnie należy podkreślić, że regulacja ta nie nasuwa wątpliwości w sytuacji, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania, a decyzja realizuje w pełni jej żądanie. W razie wielości stron dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej uzależnione jest od zaistnienia warunku zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron. W istocie wymaga to tożsamości interesów reprezentowanych przez strony postępowania; co najwyżej można by rozważać przypadek neutralności interesów poszczególnych stron postępowania względem siebie. Z założenia, prawo wykonania decyzji podlega wyłączeniu, gdy decyzja rozstrzyga sporne interesy stron. Stwierdzenie, czy decyzja spełnia określony w przepisie warunek, należy do strony postępowania. Kodeks nie przewiduje w tym zakresie działania organu administracji publicznej, nie uprawnia go do takiej oceny ani w treści wydanej decyzji (choć charakterystycznym elementem może być odstąpienie od uzasadnienia decyzji w przypadku przewidzianym w art. 107 § 4 k.p.a.), ani w postaci odrębnej czynności. Kontynuowanie dobrowolnego wykonania decyzji jest uzależnione od zachowania się strony (stron) postępowania. Jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji którakolwiek ze stron (także jedyna strona postępowania) wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony (stron). Powyższe rozważania mające na celu przybliżyć regulację zawartą w art.130 § 4 k.p.a. nie zmieniają istoty zagadnienia, że decyzja, która może podlegać wykonaniu na podstawie tego przepisu jest decyzją nieostaeczną. Przedłożone przez skarżącego zaświadczenie z 13 lutego 2012 wydane przez Starostę, że decyzja Starosty z dnia [...] 2012 zmieniająca ostateczną decyzję pozwolenie na budowę z dnia 14 grudnia 2011r. zgodnie z art.130 § 4 k.p.a. podlega wykonaniu nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przede wszystkim to nie organ, a strony mogą ocenić, czy wydana decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, a nie tylko strony z wniosku której wszczęte zostało postępowanie. A ponadto wydane zaświadczenie nie zmieniało stanu prawnego, decyzja była nadal decyzją nieostateczną. Tym samym do czasu gdy nie minie termin dla każdej ze stron do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji , decyzja nie uzyskuje przymiotu ostateczności. Stąd też zasadnie wprowadzono wymóg przedłożenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, a więc takiej która nie może być weryfikowana w zwykłym postępowaniu administracyjnym, albowiem tylko taka decyzja zapewnia możliwość zrealizowania zamierzonego projektu na dofinansowanie którego ubiegają się wnioskodawcy. Można tym samym stwierdzić, że niespełnienie przez skarżącego wymogu przedłożenia ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę zarówno w dacie składania wniosku o dofinansowanie jak również w dacie drugiego wezwania do uzupełnienia wniosku było wystarczająca podstawą prawną do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy na realizację operacji: "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości Wielmoża" z uwagi, że przedłożony wniosek był niekompletny. Nadto zasadnie organ wskazał, że przedłożony wniosek, mimo wezwania do złożenia wyjaśnień, nie był kompletny również z innych przyczyn mianowicie nie złożono wyjaśnień dotyczących nie ujęcia w kosztorysie prac związanych z przekroczeniem przez ciek z D na działce [...] (projekt budowlany oraz pozwolenie wodnoprawne obejmują w/w przekroczenie oraz pkt. 11 Wniosku zawiera ww. działkę) – organ podniósł, że analizując kwestie przekroczeń przez ciek D, na mapie zgodnie z projektem budowlanym stwierdzono, że występuje tylko jedno przekroczenie cieku (na odcinku oznaczonym jako 4), a nie, jak wskazała Gmina w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dwa przekroczenia oznaczone 2 i 4 o długościach 27 i 53,5. Organ zaznaczył jednak, że z uwagi na fakt, iż w kosztorysie inwestorskim w pozycji 298 w ogóle nie jest wskazane czego dotyczą przewierty, bez stosownego wyjaśnienia na etapie uzupełnień nie można było stwierdzić, jak sugeruje Gmina, iż właśnie w tej pozycji zostało ujęte przekroczenie cieku D. Organ zauważył również, że na mapach w projekcie budowlanym nie występuje w ogóle potok M, do którego odnosiła się Gmina w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (brak potoku o takiej nazwie, pomimo iż zostaje on wymieniony w części opisowej projektu). Na mapach występuje potok P, a jego przekroczenie występuje na odcinku oznaczonym l (Rysunek nr 36 Projektu budowlanego). Słuszne jest stanowisko organu odnośnie zarzutu o nieujęciu przekroczeń dróg wojewódzkich w ramach wniosku, organ zasadnie wskazał, że zakres rzeczowy wniosku powinien pozwalać na osiągnięcie założonego celu operacji i nie uzależniać jego osiągnięcia od realizacji innych zadań. Załączona do wniosku dokumentacja powinna być kompletna i umożliwić jego weryfikację, która w pierwszej kolejności polega na sprawdzeniu formalnych załączników pozwalających na realizację operacji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wnioskodawca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa sam przyznał, że powodem wyłączenia przedmiotowych prac była " niemożliwość uzyskania ostatecznej decyzji pozwolenia na budową na dzień składania II uzupełnienia", co tym bardziej uzasadnia powziętą przez Instytucję Wdrażającą ocenę, że przedłożona dokumentacja jest nie spójna i niekompletna co uzasadniało odmowę przyznania pomocy. Odnośnie ostatniego zarzutu skargi w którym skarżący zarzuca, że twierdzenie organu, iż decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych z 13 maja 2010r. nie obejmuje wszystkich działek z pkt 11 wniosku jest niezgodne ze stanem faktycznym należy stwierdzić, że okoliczności związane z podziałem działek oraz z urzędową zmianą numeracji oraz dokumenty potwierdzające te okoliczności zostały przedstawione przez Gminę S dopiero na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie mogły być brane pod uwagę przez organ administracyjny na etapie oceny wniosku aplikacyjnego. W chwili dokonywania oceny wniosku (tj. po II uzupełnieniach) organ nie dysponował żadnymi dokumentami i wyjaśnieniami przedstawionymi przez wnioskodawcę w tym zakresie. Natomiast wyjaśnienie powyższej kwestii dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie mogło spowodować uwzględnienia tego wezwania, albowiem zachodziły inne wskazane wyżej przyczyny, które powodowały i uzasadniały odmowę przyznania pomocy. Stąd też Zarząd Województwa aktem administracyjnym z dnia 6 marca 2012r. znak [...] wydanym na postawie art. 22 ust. 3 Ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) zasadnie odmówił Gminie S przyznania wnioskowanej pomocy Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.