III SA/Kr 677/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skarg M. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr [...] z dnia 12 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Prezydent Miasta decyzjami z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydanymi na podstawie art. 61, art. 104, art. 107 kpa, art. 3, art. 10 ust. 3, art. 14, art. 79, art. 104, art. 106 ust. 1, art. 107, art. 109, art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 września 2009r. w sprawie określania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, ustalił M. R. miesięczną opłatę za pobyt H. S. oraz W. S. w rodzinie zastępczej w wysokości 600 zł za każde dziecko. Opłaty te ustalono na okres od 1 lutego 2010r. kwotę 600 zł i wskazano, że należy je wpłacać do 10 dnia każdego następnego miesiąca. W uzasadnieniu decyzji podano, iż opłatę do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, wnoszą solidarnie rodzice. Zgodnie z art. 79 ust. 3 i 5 ustawy o pomocy społecznej istnieje możliwość całkowitego bądź częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ze względu na trudną sytuację materialną rodziców biologicznych. Podstawą do wydania takiej decyzji jest ocena sytuacji rodzinnej i materialnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na podstawie wywiadu środowiskowego. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 31 marca 2010r. dzieci M. R. – H. S. i W. S. - zostały umieszczone w rodzinie zastępczej H. S. - babki macierzystej. Na podstawie oświadczenia rodziny zastępczej ustalono, że M. R. nie płaci alimentów. MOPS w K zwrócił się do MOPS we W celem ustalenia sytuacji materialno - bytowej zobowiązanego. Na podstawie informacji tamtejszego ośrodka ustalono, że pod adresem W, ul. A mieszka matka M. R., która oświadczyła, że nie zna miejsca pobytu swego syna, tylko pozostaje z nim w kontakcie telefonicznym. Pozostawiono informację o konieczności zgłoszenia się do MOPS celem uzgodnienia terminu wywiadu środowiskowego. Poinformowano, że w przypadku niezastosowania się do powyższej dyspozycji zostanie wydana decyzja nakładająca opłatę. Pismo było dwukrotnie awizowane przez pocztę i jako takie należy je uznać za doręczone. W dniu 30 września 2010r. do MOPS w K wpłynęła informacja z [...] oddziału MOPS, że matka M. R. telefonicznie poinformowała swego syna o konieczności skontaktowania się z ośrodkiem pomocy społecznej. W związku z tym, że organ nie miał możliwości oceny sytuacji faktycznej M. R., zmuszony był wydać decyzje nakładające opłaty. Od powyższych decyzji złożył odwołanie M. R. W uzasadnieniu wniósł o ich uchylenie i wyjaśnił, że jest w bardzo trudnej sytuacji życiowej i materialnej - nie ma stałej pracy, ani dochodów, o czym poinformował telefonicznie w maju 2010r. inspektor MOPS we W M. B. Niestety informacja ta nie została przekazana. M. R. poinformował, że kontaktuje się z matką tylko telefonicznie, a podejmując leczenie z uzależnienia od narkotyków i alkoholu, zmuszony był radykalnie zmienić środowisko. Wyjaśnił, że pomieszkuje u przyjaciół - artystów plastyków i utrzymuje się z prac dorywczych i niewielkich wynagrodzeń, jakie otrzymuje za narysowanie folderu, czy karykatury. Wyjaśnił, że nie stać go na wynajęcie własnego mieszkania i jest uzależniony od ludzkiej życzliwości. Cały czas szuka pracy i jest zarejestrowany jako bezrobotny. Niestety zły stan zdrowia nie pozwala na podjęcie się jakiejkolwiek pracy fizycznej. Z MOPS we W przez sześć lat otrzymywał pomoc w formie renty – 400 zł w związku z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności związanym z zapaleniem wątroby typu B i C oraz zaburzeniami neurologicznymi. Wyjaśnił, że w każdej chwili może dostarczyć potrzebną dokumentację lekarską. Dodał, że od lat czeka na leczenie przyczynowe interferonem, bez którego nie ma szans na poprawę swojego stanu zdrowia. Wiek (45 lat), zły stan zdrowia, wykształcenie (artysta plastyk) skazują go na niepowodzenie w znalezieniu stałego etatu. W zeszłym roku tylko raz udało mu się znaleźć pracę na umowę zlecenie - prowadzenie kursu komputerowego, ale pieniędzmi, które wówczas zarobił, a była to kwota 4.200 zł, zmuszony był spłacić zaciągnięte wcześniej długi. Odwołujący się podał także, że rozważa możliwość podniesienia swoich kwalifikacji i zrobienia uprawnień pedagogicznych, co być może pozwoli na znalezienie pracy w zawodzie nauczyciela plastyki. Na koniec odwołujący się stwierdził, że jeśli tylko jego sytuacja materialna zmieni się, zobowiązuje się poinformować o tym odpowiednie instytucje. W piśmie z dnia 31 stycznia 2011r. M. G. – R., matka odwołującego się, złożyła wyjaśnienia dotyczące sytuacji, która doprowadziła do wydania decyzji organu I instancji i stwierdziła, że jest wstrząśnięta decyzją ustalającą odpłatności za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej (u dziadków) w wysokości 1.200 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 12 kwietnia 2011r. znak: [...] oraz [...], wydanymi na podstawie art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało obydwie zaskarżone decyzje organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji oparł się na dokumentach będących w jego posiadaniu, dostarczonych przez inne organy, a także oświadczeniach samego zainteresowanego i jego matki M. G. - R. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż nie było możliwości zwolnienia M. R. choćby z części opłaty, gdyż organ nie miał możliwości, z winy samego zainteresowanego, przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy w tego rodzaju sprawach jest głównym dowodem, bowiem na podstawie ustaleń w nim poczynionych można ocenić sytuację dochodową, zdrowotną i rodzinną strony. Zdaniem Kolegium organ I instancji dopełnił wszelkich starań, żeby przeprowadzić z odwołującym się aktualny wywiad środowiskowy. Strona wiedziała o wezwaniu i nie stawiła się na wezwanie organu. Wyjaśnienia co do swojej sytuacji materialnej i zdrowotnej, jakie M. R. złożył telefonicznie, w ocenie Kolegium nie mogły zostać uznane za wystarczające. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami odwołującego się, że informacja o jego rozmowach z pracownikiem socjalnym MOPS w W nie dotarła do organu pomocy społecznej w K. Ponadto matka odwołującego się złożyła pisemne oświadczenie, w którym potwierdziła, że przekazała swojemu synowi informację, iż ma skontaktować się z MOPS. Pisma kierowane w sprawie do M. R. zostały ze skutkiem doręczenia pozostawione w aktach sprawy. W związku z tym decyzje organu o nałożeniu opłaty we wskazanej wysokości Kolegium uznało za prawidłowe. M. R. zaskarżył obydwie decyzje SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia decyzji obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie ma środków finansowych pozwalających na uiszczanie zasądzonych opłat na dwoje dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej, nie ma też oszczędności ani środków trwałych, które pozwoliłyby skarżącemu na wywiązanie się z nałożonych na niego zobowiązań finansowych. Skarżący podał, że jest przewlekle i poważnie chorym człowiekiem. Od wielu lat jest bezrobotnym zarejestrowanym w Urzędzie Pracy. Przez sześć lat (2000-2006) pobierał stałą rentę socjalną z MOPS, ale utracił ją, odkąd sprawy rent przejął ZUS. Od tamtej pory skarżący jest zdany na materialną pomoc najbliższych. Skarżący wyjaśnił ponadto, że jego problem ze znalezieniem stałego źródła dochodu wynika bezpośrednio ze złego stanu zdrowia i komplikacji związanych z dawnym uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. Wskazał, że cierpi na przewlekłe wirusowe zapalenie wątroby typu B, na które choruje od 1985r. oraz wirusowe zapalenie wątroby typu C (stwierdzone od 1997r.). Oprócz tego ma problemy neurologiczne wynikające bezpośrednio z narkomanii. Skarżący podkreślił, że przeszedł terapię i nie bierze narkotyków od prawie 10 lat oraz nie nadużywa alkoholu od lat 4. By zerwać ze środowiskiem narkomańskim i nadal się leczyć, wyjechał z rodzinnego W w okolice W, potem S i W i w tej chwili mieszka u przyjaciół. Odnośnie braku możliwości przeprowadzenia w stosunku do niego wywiadu środowiskowego skarżący wyjaśnił, że od chwili wyjazdu z W kontaktował się telefonicznie z matką i podczas jednej z takich rozmów, w maju 2010r., dowiedział się, że z MOPS we W przyszło pismo, w którym wzywano go na rozmowę. Z powodu braku pieniędzy na bilet skarżący zadzwonił bezpośrednio do inspektor M. B., która od 6 lat prowadziła w MOPS jego sprawy. Od niej skarżący dowiedział się, że dzieci – H. i W. S. - są umieszczone w rodzinie zastępczej. Skarżący chciał poznać szczegóły, ale odmówiono mu informacji na ten temat. Inspektor stwierdziła tylko, że musi znać aktualną sytuację materialną i życiową skarżącego. Skarżący podkreślił, że poinformował ją szczegółowo o swojej dramatycznej sytuacji materialnej i o tym, że mieszka u przyjaciół poza W. Skarżący był przekonany, że jego wyjaśnienia zostaną przekazane dalej, a w czasie rozmowy nie powiedziano mu o konieczności osobistego stawienia się w MOPS. Skarżący podniósł, że jego matka, upoważniona do odbierania korespondencji, wyjechała do rodziny, w czasie, kiedy prawdopodobnie przyszło pismo z MOPS o konieczności stawienia się w MOPS we W. Zdaniem skarżącego nie miał możliwości zapoznania się z treścią tego pisma. W styczniu 2011r. skarżący dostał kolejne pismo o obowiązku świadczeń w wysokości 600 zł na każde dziecko. Płatność miała obowiązywać od listopada 2010r. Skarżący podniósł, że nałożenie na niego opłat w takiej wysokości nigdy nie pozwoli mu wybrnąć z długów. Ponadto skarżący zarzucił, że bezpodstawnie uznano obszerne wyjaśnienia przekazane korespondencyjnie za nieprawdziwe, a informację z Urzędu Skarbowego o tym, że nie złożył zeznania PIT w 2009r. potraktowano na niekorzyść skarżącego. Skarżący opisał swoje starania zmierzające do poprawy jego sytuacji na rynku pracy oraz przezwyciężenia skutków uzależnień. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Na rozprawie w dniu 8 marca 2012r. WSA w Krakowie postanowił połączyć sprawy ze skarg M. R. na ww. decyzje SKO do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji SKO oraz poprzedzających je decyzji Prezydenta Miasta. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji był obowiązujący w dacie wydawania zaskarżonych decyzji art. 79 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Przepis ten w § 1 ust. 1 stanowił, że opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Ust. 3 tego przepisu mówił zaś, że starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Zatem powołany przepis ustanawiał zasadę, że opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ponoszą solidarnie rodzice, wskazując do jakiej wysokości może to nastąpić i jakie okoliczności są brane pod uwagę. Z art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynikało, że dla ustalenia opłaty kluczowe znaczenie ma sytuacja dochodowa rodziców. W tym celu ustawa (art. 107 w związku z art. 106 ust. 4) nakazuje przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji. Na konieczność przeprowadzenia wywiadu wskazuje także treść powołanego art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie zatem wywiad środowiskowy jest ważnym dowodem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nie można jednak przyjąć, że brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego automatycznie powoduje negatywne skutki dla strony. "Pomimo tego, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego (..) i stanowi obowiązek organu, to jednak organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego" (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Łd 1125/10, Lex Omega nr 755726). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony pogląd, uznając, że ma on również zastosowanie do postępowania poprzedzającego ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu organy administracji praktycznie ograniczyły się do stwierdzenia, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w stosunku do skarżącego nie było możliwe i tylko na tej okoliczności oparły swoje rozstrzygnięcia. Byłoby to uzasadnione, gdyby organy nie posiadały i nie były w stanie uzyskać żadnych informacji dotyczących sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej skarżącego, a wywiad środowiskowy byłby jedyną szansą na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Jednakże w kontrolowanym postępowaniu sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ same akta administracyjne dostarczają wielu danych na temat sytuacji skarżącego i organy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, powinny były uwzględnić je przy wydawaniu końcowego rozstrzygnięcia. Z treści odwołania wynika mianowicie, że skarżący jest zarejestrowany jako bezrobotny, że cierpi na różne schorzenia, że pobierał świadczenie z MOPS we W przez okres sześciu lat, ma umiarkowany stopień niepełnosprawności w związku z wirusowym zapaleniem wątroby typu B i C oraz zaburzeniami neurologicznymi i czeka na leczenie interferonem. Ponadto skoro sprawy dotyczące skarżącego były przez wiele lat prowadzone przez MOPS we W, to z pewnością organ ten dysponuje dokumentacją dotyczącą skarżącego, a sam skarżący zadeklarował, że także ją posiada i może dostarczyć. Okoliczności przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze wskazują, że organy mogły liczyć na współpracę ze strony skarżącego w ustalaniu jego sytuacji rodzinnej i materialnej, a także same miały możliwość uzyskania potrzebnych danych np. z MOPS we W, czy z Urzędu Pracy. Organy nie wykorzystały istniejących możliwości do jak najdokładniejszego ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych niż rodzinny wywiad środowiskowy. W ocenie Sądu stanowiło to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało nieuwzględnieniem istotnych okoliczności, które, nawet przy braku wywiadu środowiskowego, mogły sprawić, iż zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do uzupełnienia wytkniętych przez Sąd braków w postępowaniu wyjaśniającym i dopiero na podstawie pełnego materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Należy również zauważyć, że Kolegium w ogóle nie zajęło się pismem procesowym matki skarżącego (k. 45-50 akt adm.), którego treść wskazuje, że może ono być uznane za odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy winien był wyjaśnić wątpliwości co do charakteru tego pisma i w razie konieczności wezwać matkę skarżącego do przedłożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu syna w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa.