III SA/Kr 680/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Jakub Makuch Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. w G. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 14 lutego 2019 r., nr. FE-I.3160.2.2018 w przedmiocie zwrotu dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Z. w G. kwotę 51615,00 (słownie: pięćdziesiąt jeden tysięcy sześćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 lipca 2010 r. Związek Gmin (...) zawarł z Zarządem Województwa Małopolskiego (dalej Instytucja Zarządzająca, w skrócie - IZ) umowę o dofinansowanie projektu pn. "Rekultywacja zbiorników (...)", która następnie została zmieniona aneksami z: dnia 11 kwietnia 2011 r., 8 sierpnia 2011 r., 30 sierpnia 2012 r., 7 marca 2014 r. oraz 22 grudnia 2014 r. Na podstawie ww. umowy środki europejskie zostały beneficjentowi wypłacone zgodnie ze złożonymi wnioskami o płatność. Realizacja projektu rozpoczęła się w dniu 25 października 2007 r., a zakończyła w dniu 30 listopada 2014 r. Na skutek przeprowadzonej w dniach od 28 kwietnia do 21 lipca 2017 r. kontroli po zakończeniu projektu IZ, pismem z dnia 23 listopada 2017 r., na podstawie art. 207 ust. 8 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r . o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., zwanej dalej ustawą o finansach publicznych), wezwała beneficjenta do zwrotu - w terminie 14 dni od doręczenia wezwania - środków europejskich w łącznej kwocie 3 661 443,90 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Wskazano, iż beneficjent naruszył art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż wydatkował środki bez zachowania obowiązujących procedur. Korekta finansowa zastała nałożona w wysokości 25% na umowę z dnia 23 grudnia 2008 r. z wykonawcą - Konsorcjum obejmującym Przedsiębiorstwo B. w W. S.A. w W. (Lider), Przedsiębiorstwo [...] "E." S.A. w K., na kwotę brutto 17.386.667,17 PLN wraz z aneksami. W dniu 18 września 2018 r. Zarząd Województwa Małopolskiego wydał decyzję nr FE-I.3160.2.2018 w przedmiocie zwrotu dofinansowania w łącznej wysokości 3 661 443,90 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Nałożona powyższą decyzją korekta finansowa była wynikiem stwierdzonych uchybień w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowań przetargowych w ramach projektu pn. Rekultywacja zbiorników (...), tj.: 1. naruszenia art. 40 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 223 poz. 1655 – zwanej dalej Prawem zamówień publicznych), poprzez nieuprawniony podział zamówienia publicznego, a w konsekwencji niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Stwierdzone uchybienie zostało przyporządkowane do Tabeli 1 pkt 2 Taryfikatora - dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówienia publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", który za to naruszenie przewiduje wskaźnik korekty na poziomie 25% wartości kontraktu bez możliwości obniżenia; 2. naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewniał równego traktowania wykonawców (odniesienie wartości wykonanych robót do wartości oferty). Stwierdzone naruszenie spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Tabelą nr 1 pkt 19 Taryfikatora w wysokości 5%; 3. naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców (zamawiający poprzez żądanie dokumentów potwierdzających przynależność kierownika budowy do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa utrudnił dostęp do udziału w postępowaniu wykonawcom spoza Polski). Stwierdzone naruszenie spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Tabelą 1 pkt 19 Taryfikatora w wysokości 5%; 4. naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców (żądanie załączenia do oferty informacji z banku potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych/zdolności kredytowej/obrotów z ostatnich 6 miesięcy w wysokości minimum 30% wartości złożonej oferty). Stwierdzone naruszenie spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Tabelą 1 pkt 19 Taryfikatora w wysokości 5%; 5. naruszenia art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych poprzez żądanie załączenia do oferty sprawozdania finansowego, a jeżeli podlega ono badaniu przez biegłego rewidenta zgodnie z zapisami o rachunkowości, również opinii biegłego, przy jednoczesnym niepostawieniu żadnego warunku w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej w skrócie SIWZ)/ogłoszeniu, który dokument ten miałby potwierdzać. Stwierdzone naruszenie spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie z Tabelą 1 pkt 20 Taryfikatora w wysokości 5%; 6. naruszenia art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych poprzez żądanie załączenia do oferty dodatkowych dokumentów (druków DRA) niewskazanych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów. Stwierdzone naruszenie spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie Tabelą 1 pkt 20 Taryfikatora w wysokości 5%; 7. naruszenia art. 24 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 3 i 4 Prawa zamówień publicznych, poprzez zaniechanie wezwania wykonawcy, który przedstawił najkorzystniejszą cenowo ofertę do złożenia dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu i tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić czy oferta spełniałaby wymogi SIWZ czy też wykonawca podlegałby wykluczeniu. Stwierdzone naruszenie spowodowało wymierzenie korekty finansowej zgodnie Tabelą 1 pkt 30 Taryfikatora w wysokości 25%. Instytucja Zarządzająca, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 14 lutego 2019 r. nr FE-I.3160.2.2018 utrzymała w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia 18 września 2018 r. Według IZ wszczynając postępowania w sprawie zamówień nr 1 – "Rekultywacja zbiorników (...) w miejscowości B. Etap II" (nr ZGJR 1/(...) /2008), nr 2 "Rekultywacja zbiorników (...) w miejscowości T. Etap III" (nr ZGJR 3/(...)/2008) i nr 3 - "Rekultywacja zbiorników (...) w miejscowości W. Etap III" (nr ZGJR 2/(...) /2008), beneficjent powinien był zsumować wartość wszystkich części i w przypadku uznania, że łączna wartość zamówień przekracza progi unijne, zamieścić ogłoszenia dotyczące ww. robót budowlanych w Dzienniku Urzędowym UE. Natomiast ustalenie wartości zamówienia indywidualnie w stosunku do poszczególnych części zamówienia oraz zamieszczenie ogłoszeń w publikatorze krajowym stanowi naruszenie z art. 32 ust. 2 w związku z 40 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. IZ zaznaczyła, że w myśl art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Oznacza to, że zamawiający nie może dokonywać podziału zamówienia w taki sposób, aby na skutek ustalenia wartości dla każdej z wydzielonych części zamówienia doszło do nieuprawnionego wyłączenia stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych, odnoszących się do zamówień o wartości powyżej określonego progu, czy też z drugiej strony, do nieuprawnionego zastosowania przepisów odnoszących się do zamówień o wartości poniżej określonego progu. Innymi słowy nie jest zakazany sam podział jednego zamówienia na części, ale zakazany jest taki podział, którego skutkiem jest uniknięcie stosowania przez zamawiającego przepisów Prawa zamówień publicznych, właściwych dla zamówienia o określonej wartości szacunkowej. Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie kwot wartości zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich (Dz. U. nr 241, poz. 1762), obowiązek przekazania ogłoszenia do publikatora unijnego powstaje wówczas gdy wartość zamówień dla robót budowlanych udzielanych przez zamawiających równa lub przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 5 150 000 euro. W niniejszej sprawie łączna wartość zamówień wynosi 9 255 164,67 euro (pkt 1-3), 6 997 131,32 euro (pkt 1 i 2), 6.316.485,50 euro (pkt 2 i 3). Skoro więc wartość zamówień przekracza kwotę 5 150 000 euro, to beneficjent był zobowiązany do zastosowania zaostrzonej procedury unijnej. Charakteryzuje się ona wydłużonymi terminami składania ofert (40 lub 47 dni zależnie od formy przekazania ogłoszenia o zamówieniu), dłuższym terminem związania ofertą, możliwością złożenia odwołań przez wykonawców do Krajowej Izby Odwoławczej w pełnym zakresie oraz obowiązkiem przekazania ogłoszenia dotyczącego robót budowlanych do Dziennika Urzędowego UE. Ogłoszenie przez związek ogłoszeń o zamówieniu publicznym jedynie w publikatorze krajowym, na stronie internetowej zamawiającego oraz w jego siedzibie w miejscu publicznie dostępnym ograniczyło dostęp do informacji o zamówieniu dla wykonawców mających siedzibę na terenie innych krajów Unii Europejskiej, dla których Dziennik Urzędowy UE jest podstawowym źródłem informacji o zamówieniach. Tymczasem wszyscy wykonawcy powinni być traktowani jednakowo, bez jakichkolwiek przywilejów oraz bez środków dyskryminujących. Zdaniem organu, mogło to doprowadzić do zawężenia kręgu uczestników przedmiotowego postępowania, a tym samym liczby złożonych ofert, spośród których zamawiający mógłby wybrać znacznie korzystniejszą finansowo ofertę niż obecnie. Zdaniem organu, dla tego czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem podzielonym na części czy z kilkoma odrębnymi zamówieniami konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku przy użyciu takich kryteriów jak: tożsamość przedmiotowa zamówienia (dostawy, usługi, roboty budowlane tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu), tożsamość podmiotowa zamówienia (możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę), tożsamość czasowa zamówienia (możliwe udzielanie zamówienia w tym samym czasie). Odnosząc się do kwestii tożsamości przedmiotowej zamówienia Zarząd Województwa Małopolskiego wyjaśnił, że zarówno przepisy prawa krajowego (m.in. ustawy Prawo budowlane), jak i przepisy dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującej procedury udzielania zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi, dla ustalenia tożsamości przedmiotowej zamówienia na roboty budowlane kładą nacisk na funkcjonalne znaczenie robót budowlanych. Chodzi zatem o to, by jako jedno zamówienie traktowane były wszystkie prace, które zmierzają do realizacji obiektu budowlanego rozumianego jako obiekt lub kompleks obiektów spełniających określoną funkcję techniczno-użytkową. Ponieważ na projekt budowlany może, co do zasady, składać się realizacja więcej niż jednego obiektu budowlanego, należy zastrzec, że zarzut odnośnie podziału zamówienia na części może także dotyczyć przypadku odrębnego szacowania wartości obiektów będących elementem jednego przedsięwzięcia budowlanego. W związku z tym IZ stanęła na stanowisku, iż w niniejszej sprawie wartość zamówień nr 1, 2 i 3 należało zsumować, ponieważ roboty budowlane realizowane w ramach tych zamówień są tego samego rodzaju i o takim samym przeznaczeniu. Co więcej tworzą one funkcjonalną i techniczną całość. Jak wynika bowiem z opisu przedmiotu zamówienia zawartego w ogłoszeniu o zamówieniu, jak również w SIWZ dla wszystkich zamówień publicznych ogłoszonych w dniu 18 kwietnia 2008 r., przedmiotem zamówienia była rekultywacja zbiorników Czchów-Rożnów. Realizacja zamówień wymagała przeprowadzenia robót hydrotechnicznych oraz robót polegających na pogłębieniu i odmuleniu dna jeziora, dodatkowo wszystkie roboty posiadają te same kody CPV. Wszystkie trzy ogłoszenia oraz specyfikacje istotnych warunków ww. zamówień zawierały analogiczne zapisy dotyczące kluczowych dla zamówienia kwestii m.in. identyczny opis sposobu przygotowania oferty, identyczne warunki udziału w postępowaniu, wymagane oświadczenia i dokumenty oraz termin składania ofert (16 maja 2008 r.). Ponadto zamawiający odpowiadając na pytania składane przez wykonawców w ramach jednego postępowania jednocześnie odnosił się lub zmieniał zapisy wszystkich trzech specyfikacji, w żaden sposób ich nie różnicując. Do realizacji wszystkich robót niezbędna była analogiczna wiedza fachowa oraz jednakowy rodzaj potencjału technicznego. Już tylko to, zdaniem organu, świadczy o jednolitym charakterze robót stanowiących przedmiot zamówienia w każdym z postępowań. Jedyna różnica pomiędzy zamówieniami dotyczyła natomiast lokalizacji, ponieważ wykonanie robót odbywało się na terenie trzech różnych miejscowości leżących nad Jeziorem R., tj. B., T. i W.. Zdaniem IZ odrębna lokalizacja wykonania robót nie może jednak stanowić uzasadnienia dla braku zsumowania trzech zamówień, których wynik stanowi techniczną i funkcjonalną całość. Cel całego przedsięwzięcia został szczegółowo opisany w pkt D.8 wniosku o dofinansowanie. Wynika z niego, że głównym celem inwestycji jest obniżenie zagrożenia powodziowego na terenie powiatu nowosądeckiego poprzez poprawę retencyjności zbiorników. Regulacja oraz podniesienie pojemności zbiorników wodnych na Jeziorze R. i C. miały doprowadzić do ograniczenia zagrożenia powodziowego na rzekach D. i P. oraz na mniejszych potokach górskich. Ponadto przeprowadzenie rekultywacji jezior miało warunkować przywrócenie i podniesienie atrakcyjności turystycznej w ich otoczeniu. Wniosek o dofinansowanie został złożony przez związek gmin, a nie indywidualnie przez gminy na terenie, których realizowane są poszczególne roboty. Zatem, tylko jednoczesna realizacja wszystkich zadań w ramach projektu mogła doprowadzić do osiągnięcia postawionego wyżej celu. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał, że rekultywacja zbiorników (...) rozumiana jako jedno przedsięwzięcie spełniające wspólne funkcje techniczne i funkcjonalne planowane było już w 2002 r. Studium wykonalności przygotowane wówczas przez H. sp. z o.o. wskazuje na kompleksowa rehabilitację Zbiorników (...) polegającą na umocnieniu i podwyższeniu strefy brzegowej oraz zabudowy biologicznej cieków w rejonie trzech miejscowości: W., T. i B. Organ uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem budowlanym (projektem budowlanym w rozumieniu Dyrektywy 2014/18/WE), o czym przesądza funkcja gospodarcza i techniczna wyniku robót budowlanych. Zarząd Województwa Małopolskiego zaznaczył ponadto, że przez tożsamość podmiotową rozumie się możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Przy czym nie oznacza to, że całość zamówienia musi być fizycznie możliwa do zrealizowania przez tego samego wykonawcę w jednym czasie. Chodzi o potencjalną możliwość ubiegania się o podobne rodzajowo zamówienia przez wykonawcę działającego w danej branży. Natomiast w sytuacji gdy poszczególne zamówienia nie mogą być wykonane przez tego samego wykonawcę, pomimo że na przykład przedmiot zamówienia można zakwalifikować do tego samego kodu CPV, należy uznać, iż nie mamy do czynienia z jednym zamówieniem, ale z kilkoma niezależnymi od siebie zamówieniami, których wartość będzie szacowana odrębnie z zachowaniem reguł określonych w art. 32 ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ wskazał, że roboty budowlane w miejscowościach W. i T. realizowane były przez tego samego Wykonawcę – Konsorcjum. Z dokumentacji przetargowej wynika ponadto, iż wszyscy wykonawcy, którzy wzięli udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Rekultywacja zbiorników (...) w miejscowości W. etap III - nr ZGJR 2/(...)/2008" wzięli też udział w drugim postępowaniu pn. "Rekultywacja zbiorników (...) w miejscowości T. etap III - nr ZGJR 3/(...)/2008". Powyższe zdaniem IZ wskazuje na tożsamy charakter robót, który był w kręgu zainteresowania tych samych wykonawców, a tym samym warunek tożsamości podmiotowej został spełniony. Odnośnie tożsamości czasowej organ wskazał, że beneficjent już w październiku 2007 r. znał pełen zakres przedmiotowy zamówienia, ponieważ wówczas został opracowany aneks do studium wykonalności projektu pn. Rekultywacja zbiorników (...), w którym zostały oszacowane nakłady inwestycyjne. W dniu 14 lutego 2008 r. beneficjent podpisał z IZ MRPO umowę dotyczącą przygotowania indywidualnego projektu kluczowego. W § 5 umowy podał szacunkową wartość projektu obejmującą roboty hydrotechniczno-budowlane, roboty związane z infrastrukturą drogową, roboty polegające na zagospodarowaniu terenu (wchodzące w zakres omawianych postępowań przetargowych) oraz pozostałe koszty, w zakresie których realizowany miał być nadzór inwestorski, audyt, promocja oraz nadzór autorski. W aneksie do studium wykonalności oraz w umowie wartość wszystkich robót szacowano wspólnie. Następnie zamawiający zlecił opracowanie kosztorysów inwestorskich odrębnie dla robót planowanych w miejscowości B., T. i W. a (kosztorysy inwestorskie zostały przygotowane tego samego dnia, tj. 28 lutego 2008 r.). W oparciu o powyższe kosztorysy związek oszacował wartość robót dla każdej miejscowości osobno i wszczął trzy odrębne postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ogłoszenia o zamówieniu zostały zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych w tym samym dniu. Wszystkie ogłoszenia zawierały ten sam termin składania ofert przez wykonawców, tj. 16 maja 2008 r. W ocenie organu, nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zachodzi tożsamość czasowa zamówienia, gdyż beneficjent w momencie ustalania, szacunkowej wartości zamówienia miał wiedzę o całym zakresie zamówienia i powinien zsumować wszystkie roboty budowlane tego samego rodzaju. Zdaniem organu, beneficjent miał prawo przeprowadzić odrębne postępowania przetargowe dla trzech części zamówienia, jeżeli było to podyktowane względami organizacyjnymi, ekonomicznymi lub celowościowymi, ale wszystkie ogłoszenia o zamówieniu publicznym powinny zostać przekazane Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich. Na taką możliwość wskazuje wprost art. 32 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, który stanowi, że jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Analizując treść art. 32 Prawa zamówień publicznych Zarząd Województwa Małopolskiego odniósł się do sposobu rozumienia określenia "w celu" zawartego w paragrafie drugim tego przepisu. Zdaniem organu, użyte w tym przepisie określenie "w celu" należy interpretować jako skutek działań zamawiającego, a nie towarzyszący im zamiar. Organ nie ma obowiązku wykazania czy celem podziału zamówienia na części i w konsekwencji przyjęcia niewłaściwej wartości zamówienia był bezpośredni zamiar uniknięcia stosowania ustawy. Wystarczające jest ustalenie, że w danej sprawie mieliśmy do czynienia z jednym zamówieniem podzielonym na części, w którym należało łącznie oszacować wszystkie części. Organ uznał, że beneficjent naruszył art. 32 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, poprzez niedozwolony podział zamówienia na części. Nie istniały bowiem żadne szczególne przesłanki o charakterze technicznym, organizacyjnym lub celowościowym, które uzasadniałyby brak zsumowania wszystkich części zamówienia, do czego beneficjent był zobowiązany. Zarząd Województwa Małopolskiego stwierdził przy tym, że nie znalazł podstaw do obniżenia wysokości korekty finansowej przewidzianej dla tego naruszenia w Taryfikatorze. Beneficjent dopuścił się bowiem znaczącego naruszenia konkurencyjności poprzez ograniczenie dostępu do zamówienia wykonawcom pochodzącym z innych krajów Unii Europejskiej. Zdaniem organu, korekta na poziomie 25% w pełni odpowiada wadze nieprawidłowości i charakterowi naruszenia, jak również szkodzie dla budżetu UE. IZ podtrzymała również swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 18 września 2018 r. w zakresie naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, polegającego na określeniu warunków udziału w postępowaniu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję oraz nie zapewniał równego traktowania wykonawców (poprzez odniesienie wartości wykonanych robót do wartości oferty). Zapisy ogłoszenia o zamówieniu oraz SIWZ nie wskazują bowiem jaka jest minimalna wartość robót, które zostaną uznane za spełniające wymogi. Na podstawie tak sformułowanych zapisów wykonawca nie był w stanie ocenić czy spełnia warunki udziału w postępowaniu w zakresie doświadczenia, gdyż warunek ten uzależniony był od wartości oferty, która przygotowywana jest w drugiej kolejności. W ocenie IZ uzależnienie wartości roboty budowlanej od wartości oferty powoduje, że warunek dla każdego z wykonawców był inny. Tak określony warunek nie był ustalony przez zamawiającego, a w istocie był kształtowany przez wykonawcę. Powyższy sposób ukształtowania warunku jest niezgodny z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych oraz narusza zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. IZ stwierdziła, że brak skonkretyzowanych warunków udziału w postępowaniu w zakresie posiadanej wiedzy i doświadczenia, a posłużenie się odwołaniem do wartości oferty brutto wykonawcy, nie stanowiło obiektywnego, jak i transparentnego wymagania wobec wykonawców oraz naruszało zasadę uczciwej konkurencji. Co więcej brak podania konkretnych wartości w ukształtowanym opisie sposobu dokonania oceny warunków wymusiło na wykonawcach przygotowanie pełnej oferty w celu ustalenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu, co stawia w uprzywilejowanej pozycji duże podmioty, dysponujące większym doświadczeniem i potencjałem. IZ podtrzymała także swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 18 września 2018 r., iż związek, poprzez żądanie dokumentów potwierdzających przynależność kierownika budowy do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, utrudnił dostęp do udziału w postępowaniu wykonawcom spoza Polski. Ta sytuacja jest bowiem niezgodna z unijnymi dyrektywami o zamówieniach publicznych oraz ogólnymi zasadami wynikającymi z Traktatu WE - równego traktowania, zakazu dyskryminacji oraz swobody świadczenia usług (artykuł 2 dyrektywy 2004/18/WE oraz ogólne zasady wynikające z Traktatu WE). IZ podtrzymała również swoje stanowisko odnośnie naruszenia przez związek gmin art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, gdyż zapisy ogłoszenia o zamówieniu oraz SIWZ nie podają jaka jest minimalna wartość pułapu zdolności finansowej, która zostanie uznana za spełniającą wymogi zamawiającego. W ocenie organu, uzależnienie spełnienia warunku od wysokości oferty powoduje, że wykonawca nie był w stanie ocenić na postawie zapisów dokumentacji przetargowej czy spełnia warunki udziału w postępowaniu w zakresie sytuacji ekonomicznej i finansowej. Żeby uzyskać odpowiedź na to pytanie niezbędne było bowiem przygotowanie pełnej oferty. Zarówno w treści ogłoszenia jak i w postanowieniach SIWZ zamawiający powinien określić warunki udziału w postępowaniu w sposób jednoznaczny, obiektywny i niebudzący wątpliwości, a ocena kwalifikacji wykonawców powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach jakimi kierował się będzie zamawiający. Zdaniem Zarządu Województwa Małopolskiego, z powyższego wynika, że zamawiający ustalając warunek udziału w postępowaniu powinien ustalić jednakową wartość dla wszystkich wykonawców biorących udział w postępowaniu. Według IZ, opis sposobu dokonywania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu odwołujący się do wartości oferty brutto wykonawcy, nie stanowi obiektywnego i transparentnego wymagania zamawiającego wobec wykonawców ubiegających się o udzielenie zmówienia publicznego. Sformułowanie warunku udziału w zamówieniu w odniesieniu do wartości oferty miało wpływ na krąg potencjalnych wykonawców. Brak jasno określonych przez zamawiającego wymogów wymuszał bowiem na wykonawcach przygotowanie oferty w celu ustalenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu, co stawia w uprzywilejowanej pozycji duże podmioty, dysponujące większym doświadczeniem i potencjałem, a dyskryminuje podmioty małe. IZ podtrzymała także swoje stanowisko odnośnie naruszenia przez związek gmin art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. W ocenie organu, żądanie załączenia do oferty sprawozdania finansowego, a w przypadku wykonawców niezobowiązanych do sporządzenia sprawozdania finansowego, innych dokumentów określających obroty, zysk, dochód oraz zobowiązania i należności, nie stawiając żadnego warunku w SIWZ/ogłoszeniu o zamówieniu, który dokument ten miałby potwierdzać, jest niezgodne z zasadami Prawa zamówień publicznych. W świetle bowiem art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Żądanie dokumentu, który nie wpływa na ocenę wykonawcy pod kątem spełniania przez niego warunków udziału stanowić będzie naruszenie art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych - nie jest to bowiem dokument niezbędny do przeprowadzenia postępowania w rozumieniu ustawy. W ocenie organu, nadmierne i nieuprawnione żądanie dokumentów od wykonawców może stanowić utrudnienie dostępu do zamówienia publicznego. wskazane naruszenie mogło mieć wpływ na krąg podmiotów zgłaszających oferty i tym samym mogło zmienić rozstrzygnięcie przetargu poprzez złożenie potencjalnie korzystniejszej oferty. Nie jest jednak możliwe oszacowanie ilu potencjalnych wykonawców, których oferta mogła być tańsza, nie wzięło udziału w postępowaniu z tego powodu (szkoda potencjalna). IZ podtrzymała swoje stanowisko o nałożeniu na beneficjenta korekty finansowej w wysokości 5% kontraktu w związku z naruszeniem art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, poprzez żądanie załączenia do oferty dodatkowego dokumentu niewskazanego w rozporządzeniu. IZ nie zmieniła swojego stanowiska odnośnie naruszenia przez związek gmin art. 24 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 3 i 4 Prawa zamówień publicznych. Zdaniem organu, beneficjent bezprawnie wykluczył Firmę L., który przedstawił ofertę najkorzystniejszą cenową bez uprzedniego wezwania go do uzupełnienia dokumentów. Zarząd Województwa Małopolskiego wskazał, że związek gmin nie wykonał jednak czynności do których, wolą ustawodawcy, został zobowiązany, tj. nie podjął czynności wezwania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów, czy złożenia wyjaśnień. Zdaniem organu, zobowiązany był do wyjaśnienia pojawiających się wątpliwości w trybie art. 26 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, ewentualnie uzupełnienia wymaganego dokumentu na podstawie przepisu art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Związek nie sprecyzował bowiem dokładnie treści dokumentu obejmującego referencje. W opinii organu, zamawiający nie może wyciągać negatywnych konsekwencji od wykonawcy, który na potwierdzenie spełniania wymogu w zakresie realizacji danej roboty posługuje się referencjami, które nie w pełni odpowiadają wymogom zamawiającego, w sytuacji gdy w dokumentacji przetargowej nie wskazał on precyzyjnie treści tego dokumentu. Zdaniem IZ jeżeli zamawiający powziął wątpliwości dotyczące spełniania przez oferenta warunków udziału w postępowaniu to powinien wezwać go do złożenia wyjaśnień dotyczących treści Opinii polecającej na podstawie art. 26 ust. 4 Prawa zamówień publicznych. Zamawiający nie wezwał jednak wykonawcy do złożenia wyjaśnień odnośnie treści listu polecającego ani nie skorzystał z procedury unormowanej w art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych i zaniechał wezwania, czym naruszył przepisy tej ustawy. Zarząd Województwa Małopolskiego wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia większej ilości naruszeń Prawa zamówień publicznych, skutkujących wymierzeniem korekt finansowych, korekty nie podlegają sumowaniu. Zgodnie z Taryfikatorem w takiej sytuacji należy zastosować korektę o największej wartości procentowej, wobec czego w przedmiotowej sprawie organ nałożył korektę finansową w wysokości 25% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową zawartą w dniu 23 grudnia 2008 r. z wykonawcą - Konsorcjum. Zarząd Województwa Małopolskiego uznał, że dla oceny prawidłowości decyzji nakładającej na beneficjenta korektę z powodu stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie realizacji projektu irrelewantna jest okoliczność nieuchwycenia przez IZ naruszeń w trakcie pierwszej kontroli projektu we wrześniu 2012 r., czy w trakcie zatwierdzania wniosku o płatność. Od tego czasu organ podjął szereg czynności faktycznych i prawnych w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Beneficjent za każdym razem miał możliwość ustosunkowania się do przedstawionego stanowiska organu. Stąd też zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za bezzasadne. Na decyzję z dnia 14 lutego 2019 r. (nr FE-I.3160.2.2018) Związek Gmin (...) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1. art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur w sytuacji, gdy zobowiązanie do zwrotu środków wygasło wskutek przedawnienia, co oznacza, że organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien uchylić decyzję organu l instancji i umorzyć postępowanie administracyjne dotyczące skarżącego jako bezprzedmiotowe; 2. art. 40 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych (opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 1), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący był zobowiązany do zastosowania łącznego szacowania wartości zamówień udzielanych w toku realizacji umowy w sytuacji, gdy miał do czynienia z odrębnymi projektami wraz z dokumentacją i dysponował odrębnymi pozwoleniami na budowę jak również spełniają one samoistne funkcje gospodarcze i techniczne zarówno budowlane jak i turystyczne oraz krajobrazowe, a także bez uwzględnienia faktu, że powstała infrastruktura należeć będzie do trzech różnych gmin, na terenie których dokonane będą inwestycje skutkujący nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 25% wartości dofinansowania; 3. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych (opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 2), poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący, poprzez odniesienie się procentowe do wartości wykonanych robót określił warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia związanego z realizacją projektu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję nie zapewniał równego traktowania wykonawców, poprzez odniesienie wartości wykonanych robót do wartości oferty w sytuacji, gdy zapis ogłoszenia jasno i klarownie wskazywał na odniesienie się do wartości zamówienia będącego przedmiotem ogłoszenia, a słowo oferta wskazane w wyjaśnieniach dotyczy wyłącznie oferty złożonej w toku postępowań objętych referencjami mającymi potwierdzać spełnienie warunków udziału w postępowaniu skutkujący nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania; 4. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych (opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 3), poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący, poprzez żądanie dokumentów potwierdzających przynależność kierownika budowy do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa utrudnił dostęp do udziału w postępowaniu wykonawcom spoza Polski w sytuacji gdy w dalszej części uzasadnienia tego zarzutu naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych wprost wskazuje, że w dniu wszczęcia postępowania nie zostały do polskiego porządku prawnego wdrożone przepisy dyrektywy 2005/36/WE z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. U. UE.L.2005.255.22 ze zm.), co powinno nastąpić w terminie do dnia 20 października 2007 r. skutkujący nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania; 5. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych (opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 4), poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący, poprzez żądanie załączenia do oferty informacji z banku potwierdzającej wysokość posiadanych środków finansowych/zdolności kredytowej/obrotów z ostatnich 6 miesięcy w wysokości minimum 30% wartości złożonej oferty naruszył uczciwą konkurencję bowiem taki zapis nie stanowił konkretnej wartości dla wszystkich wykonawców, faworyzował duże podmioty i powodował wzrost kosztów w sytuacji, gdy faktycznie zapis ten był jednakową wartością ustaloną jako 30% oferty jaką zamierza złożyć wykonawca i był to próg jednakowy dla wszystkich i de facto zwiększający konkurencje bowiem faworyzujący podmioty, które zamierzały złożyć ofertę niższą. Takie uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania; 6. art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych (opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 5), poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że żądanie przedstawienia przez wykonawców oświadczeń lub dokumentów - sprawozdania finansowego za okres 3 lat lub w przypadku nieobjęcia obowiązkiem sporządzenia takiego dokumentu innych dokumentów potwierdzających obroty, zysk, dochód oraz zobowiązania i należności był nieuzasadniony i ograniczył konkurencję w sytuacji, gdy przepisy prawa dopuszczały takie żądanie, a sam fakt jego umieszczenia istotny był dla skarżącego z punktu widzenia oceny ofert pod kątem ewentualnej upadłości i możliwości wywiązania się z zawartej umowy. Takie uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania; 7. art. 25 ust. 1 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 7, 8 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie k.p.a.; opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 6), poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że żądanie przedstawienia przez wykonawców dodatkowych dokumentów w formie druków DRA ograniczyło konkurencję w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił jaki miało to wpływ na postępowanie i ilość złożonych ofert. Takie uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 5% wartości dofinansowania; 8. art. 24 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 Prawa zamówień publicznych w związku z art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 7, 8 i 11 k.p.a. (opisane w treści decyzji jako naruszenie nr 7), poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżący zaniechał wezwania wykonawcy, który przedstawił najkorzystniejszą cenowo ofertę do złożenia dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu i tym samym nie można było jednoznacznie stwierdzić, czy oferta spełniałaby wymogi SIWZ czy też wykonawca podlegałby wykluczeniu, w sytuacji gdy skarżący zgodnie z art. 24 Prawa zamówień publicznych miał obowiązek wykluczenia wykonawcy, bo złożone przez wykonawcę dokumenty nie podlegały uzupełnieniu i jego oferta podlegałaby odrzuceniu a organ nie zbadał i nie wyjaśnił jaki charakter miały braki w ofercie wykonawcy. Takie swobodne uznanie skutkowało nałożeniem korekty w tym zakresie w wysokości 25% wartości dofinansowania; 9. art. 15 k.p.a., poprzez niedokonanie ponownej wszechstronnej analizy okoliczności i zebranego materiału dowodowego a oparcie się wyłącznie na ustaleniach zapadłych podczas postępowania w pierwszej instancji wskazujące na przygotowanie decyzji przez te same osoby, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności. Organ odniósł się i dokonał jedynie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji; 10. § 4 ust. 3, § 5 ust. 14, ust. 15, ust. 20 i ust. 30, § 6, w szczególności ust. 1 i 2, § 7, § 12, § 13, w szczególności ust. 2, § 14, § 20 i § 24 (w zakresie postanowień wniosku o dofinansowanie) umowy nr MRP0.07.04.00-12-099/09-00-XVI/467/FE/10 o dofinansowanie, zawartej ze skarżącym w dniu 1 lipca 2010 r. w związku z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest błędne uznanie, iż organy nie wprowadziły dodatkowych, nieobowiązujących w dniu podpisania umowy o dofinansowanie, kryteriów dotyczących prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu określonej kwoty dofinansowania ze środków unijnych wraz z odsetkami; 11. art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307), poprzez niewłaściwe zastosowanie kryterium i zasad kwalifikowalności wydatków nieznanego ustawie i wytycznych w wskazanych w § 1 pkt 13 i 14 umowy o dofinansowanie "Podręcznikowi kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach MRPO 2007-2013", niewskazanego w powołanych przepisach w następstwie czego doszło do uznania za niekwalifikowane wydatki w wysokości 3.661.442,90 zł i nakazano ich zwrot wraz z odsetkami w stopniu nieadekwatnym i nieproporcjonalnym do potencjalnego uszczerbku dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia jego celu; 12. art. 6, art. 7, art. 8 oraz 9 k.p.a., przez nieprawidłową kontrolę decyzji i przyjęcie, że organ może obciążyć skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z niejasności przepisów prawa oraz niejednolitej jego wykładni dokonywanej przez organy kontrolne, organy administracji publicznej i sądy w przedmiocie szacowania wartości zamówienia oraz ustalania warunków udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne na "Rekultywację zbiorników (...) w miejscowości T. ETAP III nr ZGJR 3/(...) /2008"; 13. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, adekwatności, proporcjonalności, w szczególności poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej, na korzyść strony, brak współdziałania w toku postępowania z innymi organami w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń i teoretycznych rozważań, w miejsce pogłębionej analizy stanu faktycznego i dokonania wszechstronnego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, co uniemożliwiło odniesienie się do konkretnych faktów i wskaźników a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zasadności argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji. Niewyjaśnienie przez organ uprzednich podstaw braku wniesienia zastrzeżeń, co do trybu i sposobu udzielenia zamówień objętych projektem, a w związku z tym braku podstaw do nałożenia korekt finansowych przez uprzednio kontrolujące postępowanie organy kontrolne, a następnie podstaw zmiany uprzednich decyzji a także całkowity brak wyjaśnienia jaki wpływ na naruszenie procedur miało udzielenie zamówień na wykonanie objętych projektem robót budowlanych w ramach czterech (ale po przeprowadzeniu pięciu) postępowań o zamówienia publiczne, opublikowanych w szczególności w Biuletynie Zamówień Publicznych; wydanie decyzji w dniu 18 września 2018 r., a następnie 14 lutego 2019 r. w sytuacji, gdy organ administracji, jako Instytucja Zarządzająca dokonał uprzednio badania i ustaleń, co do prawidłowości kwestionowanego postępowania i brak podstaw do nałożenia korekt 20 września 2012 r., co następnie znalazło odzwierciedlenie w Informacji pokontrolnej z dnia 10 lipca 2013 r. po kontroli doraźnej przeprowadzonej w dniach 14-20 września 2012 r., a także 4 marca 2015 r., co następnie znalazło odzwierciedlenie w końcowej Informacji pokontrolnej z dnia 12 marca 2015 r. po planowej kontroli na zakończenie projektu przeprowadzonej w dniach 2-4 marca 2015 r.; 14. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracyjny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, niewyjaśnienie wątpliwości w sprawie, oparcie się na przypuszczeniach i niepotwierdzonych szacunkach, w następstwie czego organ arbitralnie uznał, iż doszło do naruszenia przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach dofinansowania na podstawie umowy o dofinansowanie, na których wykonanie przeznaczone miały być środki pochodzące z dofinansowania na realizacji projektu pn. "Rekultywacja zbiorników (...)" w ramach Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, Oś Priorytetowa 7 "Infrastruktura ochrony środowiska", Działanie 7.4 Poprawa bezpieczeństwa ekologicznego oraz ochrona przed skutkami klęsk żywiołowych, z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do pełnego wyjaśnienia sprawy, nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym akt kontroli własnych oraz kontroli innych organów jak Najwyższej Izby Kontroli oraz właściwej Regionalnej Izby Obrachunkowej, a co się z tym wiąże brak oceny całego materiału dowodowego, nieprecyzyjne ustalenie stanu faktycznego i niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 15. art. 207 § 1 ustawy o finansach publicznych w zw. art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz z przepisami Taryfikatora polegające na niewyjaśnieniu przez organ jakimi konkretnymi względami kierował się przy ustalaniu korekt finansowych i ich ewentualnym obniżeniem lub utrzymaniem. Organ nie wyjaśnił w żadnym z przypadków zarzucanych naruszeń jakie konkretnie argumenty zaważyły na uznaniu lub odrzuceniu argumentów skarżącego i co miało wpływ na dokonaną subsumpcję i ostateczne wyliczenie kwoty czy też wskaźnika korekty. A zatem polegające na jego, art. 201 § 1 ustawy o finansach publicznych, niewłaściwym zastosowaniu i wydaniu decyzji w sytuacji, gdy organ rozpatrując sprawę zarówno w pierwszej, jak i II instancji w ramach wniosku o ponowne jej rozpoznanie nie wykazał i nie dokonał wystarczających ustaleń w zakresie wystąpienia choćby potencjalnej szkody w budżecie UE w wyniku udzielenia zamówień w trybie krajowym z pominięciem trybu europejskiego jak również w przypadku innych naruszeń i nie wskazał jakie czynniki miały wpływ na obniżenie wartości dokonanych korekt finansowych pozostając przy twierdzeniu "w ocenie organu" lub "podobnie powyższe naruszenia oceniał Instytucja Audytowa"; 16. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wbrew twierdzeniom organu i objętości decyzji lakonicznym uzasadnieniu kluczowych aspektów sprawy i posłużenie się w tym zakresie równie lakonicznymi ustaleniami innych organów, co do uznania argumentacji których organ nie był obowiązany, a wręcz powinien dokonać ich wnikliwej analizy i oceny w miejsce bezkrytycznego przyjęcia tez i argumentów innych organów; 17. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie przed organem l instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 513/29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt I GSK 921/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że przeprowadzając weryfikację zgodności zaskarżonej decyzji z prawem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jaki stan prawny brał pod uwagę. W tej sprawie działania podejmowane przez skarżącego miały miejsce w 2008 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie przepisów implementujących art. 1 ust. 2 lit. b dyrektywy nr 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r., w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz.UE.L.134.114), definiującego pojęcie obiektu budowlanego. Wspomniany przepis dyrektywy doczekał się transpozycji w rodzimym porządku dopiero w dniu 20 lutego 2013 r., na podstawie art. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1271). Należało zatem rozważyć, czy w świetle regulacji krajowej, w wersji aktualnej dla wykonywanych przez skarżącego robót (w szczególności w wersji sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 443, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.), definicja obiektu budowlanego zamieszczona w prawie krajowym wykazuje różnice w stosunku do definicji wynikającej z prawa unijnego i wywieść z tego porównania konieczne wnioski. Również w odniesieniu do pozostałych, wymienionych w zaskarżonej decyzji uchybień należało dokonać podobnych rozważań, w oparciu o adekwatną do tego (także z uwzględnieniem należytego stanu prawnego) podstawę prawną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano wprawdzie, że Sąd podziela tezę o wystąpieniu w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego naruszeń prawa, jednak nie przywołano w tym zakresie żadnej podstawy prawnej. Zasadnie zatem skarżący wyraził zapatrywanie o braku dostatecznych motywów w tym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd winien przeprowadzić stosowny wywód prawny i wyciągnąć z niego logiczne wnioski. Przyjęcie adekwatnego wzorca kontroli w zakresie materialnego jest konieczne także do tego, by prawidłowo ocenić to, czy zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy i czynności postępowania wyjaśniającego były wystarczające. Z tego powodu zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. na tym etapie okazały się przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Sąd ponownie rozpoznając skargę na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 14 lutego 2019 r. nr FE-I.3160.1.2018, utrzymującą własną decyzję z dnia z dnia 18 września 2018 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania, jest bowiem związany, zgodnie z postanowieniami art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 921/21 (k. 363 akt sądowych). Zaznaczyć przy tym należy, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, a granice sprawy przy ponownym rozpoznaniu przez WSA podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Skoro Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku stwierdził, że Sąd meriti nie wyjaśnił jaki stan prawny brał pod uwagę ferując uprzednio wyrok, to skład orzekający Sądu w ponownym rozpoznaniu sprawy podkreśla, że za doniosły, należało w tego rodzaju sprawie jak niniejsza, brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili podejmowania przez stronę skarżącą aktywności polegającej na realizacji projektu pt. "Rekultywacja zbiorników(...)" w 2008 r., gdyż to te prace składające się na realizacje przedmiotowego projektu ulegają następnie ocenie z punktu widzenia zachowania reżimu ustawy Prawo zamówień publicznych i innych. Mimo, że decyzja w przedmiocie zwrotu dofinansowania zapada w dacie późniejszej niż data realizacji projektu, na którego realizację przyznano dofinansowanie, to punktem odniesienia jest przecież ocena zachowania wszelkich reżimów proceduralnych z punktu widzenia wykorzystania tych środków finansowych z naruszeniem procedur w rozumieniu art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530, zwanej dalej ustawa o finansach publicznych), jako jednej z przesłanek zwrotu dofinansowania, w myśl art. 207 ustawy o finansach publicznych, a do którego z kolei odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r., poz. 324, zwanej dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), wskazujący na zarząd województwa jako instytucję zarządzającą w rozumieniu tej z ostatnio przywoływanej ustawy, który to wydaje decyzję, o której mowa w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych o zwrocie środków unijnych w przypadku ustalenia powstania nieprawidłowości w wykorzystaniu tych środków, a więc w przypadku ich wykorzystania z naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawie o finansach publicznych, to bowiem procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. prawo zamówień publicznych, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu. Znaczenie ustawowego wyrażenia "innych procedur", o którym mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, obejmuje więc także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, a więc także sposób jej wykonania. Do procedur tych zalicza się także wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków. Co także istotne, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818), podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Nie ulega zatem wątpliwości, że beneficjent środków projektowych obowiązany był postępować zgodnie tak z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i regulaminu konkursu, umowy o dofinansowanie oraz wytycznych, o których mowa w tych dwóch ostatnich dokumentach. Stąd też w tym przypadku kluczowe znaczenie ma zachowanie wskazanych wymogów na datę 2008 r. w odniesieniu do robót budowlanych związanych z realizacją wskazanego przedsięwzięcia objętego następnie dofinansowaniem ze środków unijnych. W tym zakresie NSA wskazał, że należało rozważyć, czy w świetle regulacji krajowej w wersji aktualnej dla wykonywanych przez stronę skarżącą robót (w szczególności w wersji sprzed nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 443, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.) definicja obiektu budowlanego zamieszczona w prawie krajowym wykazuje różnice w stosunku do definicji wynikającej z prawa unijnego. Z tego porównania, jak dalej wywiódł NSA, należało wywieść konieczne wnioski. W odniesieniu do tego aspektu orzekające organy w kontrolowanych decyzjach, powołały się wprawdzie na definicję obiektu budowlanego, wskazaną w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obowiązującym w dniu publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych ogłoszeń o zamówieniach "roboty budowlane" (tj. w dniu 18 kwietnia 2008 r.). Niemniej jednak stwierdziły, że dla kwalifikacji przedmiotowych inwestycji i pojęcia obiektu budowlanego w rozumieniu ww. art. 3 pkt 7 wówczas obowiązującego Prawa budowlanego, nie jest wystarczającym oparcie się wyłącznie na przepisach prawa krajowego, gdyż interpretacja zasad obowiązujących w związku udzielaniem zamówień publicznych na roboty budowlane wymaga uwzględnienia ich wspólnotowego źródła. Pojęcia prawa Unii Europejskiej podlegają bowiem wykładni autonomicznej. W tym kontekście organy powołały się na definicję projektu budowlanego zawartą w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE. L134/114; dalej jako "dyrektywa 2004/18/WE"), konstatując, że w związku z tym "obiekt budowlany" oznacza wynik robót budowlanych lub inżynieryjnych, traktowanych jako całość, które może samodzielnie spełniać określoną funkcję gospodarczą lub techniczną. W efekcie uznały więc, że w związku z tym doszło do nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego projektu polegających na podziale robót budowlanych objętych zamierzonym przedsięwzięciem budowlanym w ramach realizacji przedmiotowego projektu objętego dofinansowaniem, co w świetle wskazanej dyrektywy jest niedopuszczalnym działaniem zamawiającego. Takie działanie organów NSA uznał za wadliwe. Stwierdził bowiem, że na zamieszczoną w dyrektywie definicję obiektu budowlanego można byłoby się posługiwać w tej sprawie tylko wówczas, gdyby jej treść okazała się dla strony skarżącej bardziej korzystna, niż ta, którą skonstruowano w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego sprzed jego nowelizacji, a nadto co niezmiernie ważne stwierdził, że co do zasady powoływanie się na przepis nieimplementowanej dyrektywy (a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia) jest możliwe wyłącznie przez jednostkę wobec administracji, nie zaś odwrotnie. Wobec tego realizując w tym zakresie wiążące wytyczne NSA, Sąd stwierdził, że kompetencje sądu administracyjnego obejmują w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem procesowym, jak i materialnoprawnym. Wynika to z postanowień art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sąd administracyjny został powołany do kontroli działalności organów administracji publicznej, a zatem kontroli działalności organów państwa (organów administracji rządowej, jak i innych organów państwa wykonujących administrację publiczną) oraz organów samorządowych wykonujących administrację publiczną. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zatem kontrola władczych działań organów państwa oraz organów wspólnot samorządowych (por. B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowym, PiP 2006, z. 11, s. 44). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Kompetencje merytoryczne sądów administracyjnych, tj. możliwość orzekania co do istoty sprawy (decydowania w sposób prawnie wiążący o prawach i obowiązkach podmiotów pozostających w sporze) są przewidziane jedynie wyjątkowo. Na mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, sąd, na wniosek strony, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wobec tak nakreślonej pozycji sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej w ramach przyznanej konstytucyjnie kognicji obejmuje więc także wykładnię prawa i prawidłowość jego zastosowania. Ocena jednakże prawidłowego działania organów administracji orzekających w danej sprawie jest możliwa tylko wówczas, gdy organ ten przeprowadził w sposób pełny i prawidłowy tok rozumowania przepisu, a właściwie rzecz ujmując normy prawnej w nim wysłowionej. Patrząc w tym z kolei aspekcie na wykładnię obiektu budowlanego, Sąd uznał, że orzekające organy nie dokonały tego w sposób pełny i właściwy. Jak bowiem trafnie wyeksponował to NSA, dla rozumienia tego pojęcia niedopuszczalne było posługiwanie się przez organy pojęciem zawartym w nieimplementowanej dyrektywie do krajowego systemu prawnego. W takim razie organy nie dokonały pełnego rozumienia tego pojęcia tylko i wyłącznie w myśl art. 3 ust. Prawa budowlanego, obowiązującego w 2008 r. W konsekwencji bez dokonania tego przez organy nie sposób uznać, czy i kwalifikacja tych obiektów z tej perspektywy była prawidłowa. Sąd nie może w tym zakresie zastępować organów. Skoro tej wykładni w sposób pełny nie przeprowadziły organy, sąd administracyjny nie może jej oceniać z punktu widzenia właściwego rozumienia przepisów (norm). W konsekwencji nie jest też możliwe bez uprzedniego dokonania tego przez organy stwierdzenie, czy definicja obiektu budowlanego zamieszczona w prawie krajowym wykazuje różnice w stosunku do definicji wynikającej z prawa unijnego. Konsekwencją tego jest bowiem zastosowanie unormowania mniej restrykcyjnego dla strony skarżącej, a jednostka – strona skarżąca – nie może ponosić bowiem konsekwencji negatywnych nieimplementowania dyrektywy do krajowego sytemu prawnego. Bez dokonania powyższego nie sposób także ocenić prawidłowości stanowiska organów co do naruszenia przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 i 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm., zwanej dalej Prawem zamówień publicznych), a więc kwestii związanej z naruszeniem zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji oraz naruszenia zasady podziału zamówienia. Wprawdzie dla stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych nie jest konieczne, ani nawet potrzebne wskazanie, że doszło faktycznie do naruszenia konkurencyjności, bo wystarczające jest ustalenie, iż wskazanemu i niezgodnemu z prawem warunkowi, towarzyszyło ryzyko ograniczenia wskazanych zasad poprzez zniechęcenie potencjalnych wykonawców, to na tym etapie nie jest to możliwe. Podobnie i w drugim przypadku ustalenie, czy doszło do sprzeniewierzenia się postanowieniom art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publiczny koniecznym jest stwierdzenie, czy w stanie faktycznym mamy do czynienia z jednym, czy z kilkoma odrębnymi zamówieniami. W obydwu co dopiero wskazanych przypadkach by stwierdzić, czy stanowisko organów jest prawidłowe w tym zakresie, punktem wyjścia jest rozumienie obiektu budowlanego w myśl art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego z 2008 r. i kwalifikacja realizowanych w tym kontekście obiektów w ramach sfinansowanego ze środków unijnych projektu. Jak słusznie stwierdził WSA w Krakowie w uchylonym wprawdzie wyroku, ale argumentacja tam zawarta jest właściwa. O tożsamości rodzaju zamówienia można bowiem mówić w sytuacji, gdy usługi mają takie same lub podobne przeznaczenie i są nabywane w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie "Królestwo Hiszpanii przeciwko Komisji Europejskiej" (T-384/10), jednoznacznie wskazał, że jeżeli poszczególne części zamówienia pełnia tę samo rolę gospodarczą lub techniczną, należy łącznie szacować wartość zamówienia i stosować w postępowaniu odpowiedni przepis. Trybunał stwierdził, że wystarczy, by roboty te pełniły tę samą rolę gospodarczą, albo tę samą rolę techniczną(...). Także i oprócz stwierdzenia tożsamości rodzajowej przedmiotowych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, stwierdzenia tożsamości czasowej, jest uwarunkowane uprzednim dokonaniem przez organy administracji pełnego rozumienia obiektu budowlanego i kwalifikacji przedsięwzięć z tej perspektywy. W tym stanie rzeczy Sąd ponownie rozpoznający sprawę, mając na względzie tak zarysowane przez NSA wiążące wytyczne, uznał, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organy nie ustaliły w sposób właściwy jakie przepisy prawa materialnego, obowiązywały i które z nich i dlaczego powinny mieć zastosowanie, a więc podlegać uprzedniej wykładni, a następnie kwalifikacji stanu faktycznego pod tak zdekodowaną normę prawną w nich wysłowioną i zastosowaniu określonych wskazanych konsekwencji prawnych. Organ błędnie bowiem przyjął, że przepis Prawa budowlanego doznaje ograniczenia dyrektywą 2004/18/WE. W związku z powyższym skarga musiała wywrzeć zamierzony skutek. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: wpis od skargi w wysokości 36 615,00 zł, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 531 ze zm.), biorąc pod uwagę wartość przedmiotu sporu w wysokości 3.661.442,90 zł, opłata za czynności radcy prawnego w wysokości 15 000 zł, zgodnie z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), co daje łącznie koszty postępowania w wysokości 51 615,00 zł.