III SA/Kr 681/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] zł ([...]i złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 5 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...].2005r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 6 i 15 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W toku postępowania ustalono, że K. S. pracował jako operator sprzętu w Hucie Szkła [...] (1977-1999) oraz PPHU [...] sp. z o.o. w [...] (1999-2003). W odniesieniu do pierwszego z pracodawców przyjęto dwie wersje narażenia na hałas w toku wykonywanych czynności: obliczenia wykonane przez organ (istnieje narażenie na hałas, ale w stopniu nie przekraczającym wartości dopuszczalnej) oraz samego skarżącego (narażenie na hałas przekraczało wartości dopuszczalne). Analogicznie wobec drugiego z pracodawców przyjęto dwie wersje, w obu wypadkach narażenia na hałas nie przekraczało najwyższych dopuszczalnych norm. K. S. był badany w kierunku choroby zawodowej w 2002 r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie w 2003r. przez Instytut Medycyny Pracy w [...], które nie stwierdziły schorzeń zawodowych. W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u K. S. chorób zawodowych, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. W toku postępowania K. S zarzucał, ze narażenie na hałas nie ustało w 1999r., w tym bowiem czasie tylko formalnie zmienił pracodawcę, a faktycznie nadal pracował na tym samym sprzęcie. Zarzucił też nieprawidłowości w przeprowadzonych badaniach środowiska pracy, w których nie uczestniczył. Podkreślił też, że już w 2000r. cierpiał na niedosłuch. W skardze do Sądu Administracyjnego K. S. zarzucił naruszenie §1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz wskazał na szczególnie ciężkie warunki, w jakich wykonywał pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Podkreślono, że przyczyna nieuznania zawodowego charakteru niedosłuchu była niecharakterystyczna krzywa audiometryczna i progresja niedosłuchu, a nie wielkość ubytku słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Dlatego właśnie orzeczenia lekarskie wydawane w sprawach chorób zawodowych winny być redagowane i motywowane w sposób zrozumiały dla stron postępowania i organu. Orzeczenie niepełne, niejasne, lakonicznie uzasadnione, nie może być przez organ administracyjny przyjmowane bezkrytycznie. Ich weryfikacja polegać musi na uzupełnieniu orzeczenia, względnie skorzystaniu z opinii innej jednostki. Organ nie może więc oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie dotyczące schorzenia słuchu, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów, które spowodowały tej treści rozstrzygnięcie. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia słuchu i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienia są nadmiernie lakoniczne i nie mogą być one uznane za wystarczające, ograniczają się bowiem jedynie do powołania się na "inne" hipotetyczne przyczyny z którymi "można" wiązać powstanie schorzenia słuchu. W niniejszej sprawie, co należy szczególnie mocno podkreślić, organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Instytutu Medycyny Pracy w [...]. Odnośnie schorzenia słuchu [...] Ośrodek Medycyny Pracy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż "wykresy audiometryczne nie są charakterystyczne dla zawodowego uszkodzenia słuchu". Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w [...] i opinii uzupełniającej z dnia [...].2004r. ograniczono się do bardzo ogólnego i niejasnego stwierdzenia, że "badania audiometryczne nie wykazały skutków działania hałasu na narząd słuchu". Nie wiadomo zatem, czy jest to tożsame z zacytowanym powyżej stwierdzeniem o niecharakterystycznej krzywej audiometrycznej. Ponadto powołano też inne argumenty, o których nie wspomniano w orzeczeniu [...]OMP, a mianowicie fakt, że narażenie na hałas ustało w roku 1999 oraz że od 1999r. występuje progresja niedosłuchu. Między wydanymi w niniejszej sprawie orzeczeniami lekarskimi nie ma zatem pełnej zbieżności. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie istniejących niezgodności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy również zauważyć, że uzasadnienia wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich zawierają tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Niezgodny z prawem jest bowiem argument powołany przez IMP w [...] jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego słuchu, tj. brak narażenia na hałas ponadnormatywny w okresie po 1999r. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne "inne" przyczyny, które mogły spowodować schorzenie słuchu. Powołany argument o braku przekroczenia norm hałasu jest tym bardziej nieuzasadniony, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uznał, że praca odbywała się w narażeniu na hałas i jednocześnie z treści decyzji wynika, że ma problemy z precyzyjnym ustaleniem jego wielkości, skoro przyjął dwie wersje wielkości narażenia na hałas. Za zasadne uznać więc należy podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego dotyczącego warunków pracy skarżącego i wielkości narażenia na hałas. nie można bowiem uznać, że organ wyczerpał wszelkie możliwości zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Także zatem i w tym zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności uznać należy, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji w części dotyczącej schorzenia słuchu. W pozostałym zakresie skarga została oddalona stosownie do treści art. 151 w/w ustawy, Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.