III SA/Kr 683/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel (sprawozdawca) Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 20 maja 2004 r. w sprawie zaskarżenia do sądu zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. ., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta [...] uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze 1) W dniu [...] 2004 r., nr [...] Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] W uchwale powołano, jako jej podstawę prawną, art.98a ust.3 w związku z art.98 ustawy o samorządzie gminnym. 2) Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miasta. Wojewoda [...] uznał że uchwałę podjęto bez podstawy prawnej, a tym samym działanie Rady było sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Art.27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, umożliwia wójtowi odwołanie się do sądu okręgowego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art.98a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponieważ zarządzenie zastępcze zastępuje uchwałę rady gminy, więc tryb zaskarżenia zarządzenia zastępczego musi być identyczny jak tryb wyznaczony dla zaskarżania uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu. Skoro uchwała rady gminy może być zaskarżona do sądu okręgowego, to również do orzekania w sprawie zarządzenia zastępczego (zastępującego uchwałę) właściwy jest sąd okręgowy na podstawie art. 27 ust.1. ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. W czasie, gdy Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przed Sądem Okręgowym w [...] toczyło się już postępowanie zainicjowane odwołaniem Burmistrza Miasta od tego samego zarządzenia zastępczego. Dlatego Wojewoda dowodził, że niedopuszczalne było wszczynanie równoległego postępowania przed sądem administracyjnym, niezależnie od tego, że skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina, a nie Burmistrz. Przyjęcie przez sąd administracyjny do rozpoznania skargi Gminy miałoby ujemne konsekwencje; w szczególności mogłyby zapaść w tej samej sprawie dwa orzeczenia różnych sądów, co spowodowałyby trudności w ustaleniu daty wygaśnięcia mandatu Burmistrza: czy z chwilą, gdy wykonalny stałby się wyrok sądu cywilnego, czy też — sądu administracyjnego. 3) Uchwałą z dnia 30 czerwca 2004 r., nr XIX/185/04, Rada Miejska w Suchej Beskidzkiej zadecydowała o zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] Tym razem powołano się na art.98 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze Gmina zarzuciła organowi nadzoru, że wydając powołane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył w szczególności art.91 ust.2a, art.92 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art.27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Gmina przytoczyła też argumenty, które podała w skardze na zarządzenie zastępcze. Dodatkowo podniesiono brak podpisu Wojewody [...] pod rozstrzygnięciem oraz wysłanie rozstrzygnięcia w jednej kopercie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania o unieważnienie uchwały Rady Miejskiej z dnia 19 czerwca 2004 r., co uniemożliwiło Gminie wziąć udział w postępowaniu w tej sprawie. 4) Wojewoda [...] domaga się odrzucenia skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze, przytaczając argumentację rozstrzygnięcia nadzorczego. Art.98a ustawy o samorządzie gminnym nakazuje odpowiednie stosowanie art.98 ustawy, co w niektórych przypadkach czyni odwołanie się do tego przepisu całkowicie niedozwolonym. Według Wojewody kompetencja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego nie przysługuje Radzie Gminy w stosunku do zarządzenia zastępczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza z uwagi na uregulowanie tej kwestii w przepisie szczególnym, tj. w art. 27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta. Ponieważ sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, a właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym, więc skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. W konsekwencji prawidłowo działał organ nadzoru stwierdzając rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność uchwały o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. Uchwała Rady Miejskiej w sprawie wniesienia skargi została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawodawca nie określił wprost sposobów zaskarżania zarządzeń zastępczych dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Zastosowanie znajduje art.27 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art.98a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym wyłącza zastosowanie art.98 powoływanego przez Gminę jako podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego. Art.98a ust.3 mówi o odpowiednim zastosowaniu art.98 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że zależnie od sytuacji należy go stosować wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub też wcale. Niedopuszczalność zastosowania art.98 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie uzasadnione jest uregulowaniem kwestii zaskarżalności w przepisie szczególnym, tj. art.27 ust.1 o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Zdaniem Wojewody zarządzenie zastępcze zastępuje in merito uchwałę Rady Gminy dotyczącą wygaśnięcia mandatu, a w związku z tym, w świetle art.27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, jedyną osobą uprawnioną do jego zaskarżenia jest burmistrz, a jedynym sądem uprawnionym do rozpatrzenia skargi jest sąd powszechny. Dopuszczenie możliwości zaskarżenia zarządzenia zastępczego przez Gminę w niniejszej sprawie prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, gdy tą samą sprawę rozpatrywałyby "konkurencyjne" sądy - powszechny i administracyjny. Powstałyby poważne wątpliwości na temat terminu wygaśnięcia mandatu burmistrza. Rada Miasta zawsze może wziąć udział w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym z odwołania burmistrza. Sprawa ta jest rozpoznawana w postępowaniu nieprocesowym, co oznacza, że Rada jako podmiot zainteresowany wynikiem sprawy, może być uczestnikiem tego postępowania. 5) Wydając postanowienie z dnia [...] 2004 r., [...], Sąd Apelacyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że art.27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta ma charakter wyjątku od reguły wynikającej z art.1 i 2 Kpc. Wyjątków zaś nie należy interpretować rozszerzająco. Przesłanką zastosowania art.27 ust.1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta jest wydanie przez Radę Gminy uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Jeżeli zarządzenie zastępcze zastępuje tą uchwałę, to odwołanie burmistrza jest odwołaniem od zarządzenia, a nie od uchwały, nawet jeśli ostatecznie wywołuje takie same skutki co uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu. Nie ma takiego przepisu, który oddawałby pod jurysdykcję sądów powszechnych sprawy ze sporów o legalność rozstrzygnięć nadzorczych adresowanych do jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola zarządzenia zastępczego ma się odbywać w trybie art.98 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem przed sądem administracyjnym. Zaakceptowanie stanowiska Gminy czy też Sądu Okręgowego o dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego prowadziłoby do sytuacji, w której Gmina zaskarżałaby je do tego sądu, a Burmistrz tej Gminy podważałby legalność tego samego aktu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stan taki nie jest do przyjęcia z uwagi na niebezpieczeństwo różnej oceny tej samej sprawy przez sądy odrębne organizacyjnie, a także ze względu na treść art.45 ust.1 Konstytucji RP, przewidującego, że prawo do sądu ma być realizowane przed sądem właściwym. Wobec tego stanowiska i treści art.58 §4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi właściwość sądu została przesądzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: A. Zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta, wydane przez organ nadzoru w trybie art.98a ustawy o samorządzie gminnym podlega zaskarżeniu przez Gminę do sądu administracyjnego w trybie art.98a ust.3 w zw. z art.98 ustawy o samorządzie gminnym, a sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego na podstawie art.3 § 2 pkt 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art.27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta... reguluje wyłącznie odwołanie Burmistrza do sądu okręgowego od uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zarządzenie zastępcze jest władczym aktem administracyjnym wynikającym z uprawnień nadzorczych Wojewody i jako ingerencja w kompetencje organu stanowiącego gminy podlega właściwości sądownictwa administracyjnego. Do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym (art.98a ust.3 tej ustawy). Zarządzenie zastępcze jest odmianą aktów nadzoru, dlatego ustawa stanowi, że identyczny jest tryb zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego i zarządzenia zastępczego, t.j. skargę do sądu administracyjnego poprzedza uchwała rady gminy o zaskarżeniu aktu nadzoru. Uchwała Rady Miasta w [...] o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego ma podstawę prawną w art.98a ust.3 z związku z art.98 ustawy o samorządzie gminnym Zarządzenie zastępcze nie może być w tej sprawie rozumiane jako "zastępujące" uchwałę Rady Gminy. Zarządzenie zastępcze jest dopuszczalne, gdy rada gminy nie podjęła żadnej uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza. Podjęcie uchwały czyni ją przedmiotem czynności nadzorczych, co może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zaskarżenia zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza nie można więc utożsamiać z zaskarżeniem uchwały Rady Miejskiej stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Nie ma racji organ nadzoru utożsamiając uchwałę o wygaśnięciu mandatu z zarządzeniem zastępczym o wygaśnięciu mandatu. Uchwała podejmowana jest przez organ właściwy w sprawie; natomiast zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru. Odwołanie Burmistrza od uchwały stwierdzającej wygaśnięcie inicjuje postępowanie przed sądem powszechnym w trybie art.27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta; natomiast skarga gminy na zarządzenie zastępcze inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym, na zasadach określonych w art.98a w zw. z art98 ustawy o samorządzie gminnym. Tych dwóch trybów nie można ze sobą utożsamiać, ani ustanawiać wyłączność jednego trybu zaskarżenia kwestionując kognicję sądu administracyjnego w sprawie zarządzenia zastępczego. Równocześnie nie można zgodzić się z Wojewodą [...], że konieczne jest uznanie jednego wspólnego trybu dla uchwały o wygaśnięciu mandatu i zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu, aby uniknąć dwóch rozbieżnych orzeczeń dwóch sądów w tej samej sprawie. Tryby te zostały ukształtowane na zasadzie alternatywy rozłącznej. Jeżeli rada gminy stwierdza uchwałą wygaśnięcie mandatu bądź oświadcza, że mandat nie wygasł z powodu braku przesłanek wygaśnięcia, to nie może być wydane zarządzenie zastępcze, a uchwała jest zaskarżalna wyłącznie do sądu okręgowego. Jeżeli natomiast rada gminy mimo wezwania nie podejmuje żadnej uchwały w sprawie i lukę tę wypełnia zarządzenie zastępcze, to de lege lata (na gruncie prawa obowiązującego) jest ono objęte wyłączną kognicją sądu administracyjnego. Ponieważ nie jest dopuszczalne wydanie zarządzenia zastępczego gdy rada podjęła uchwałę, więc nie ma niebezpieczeństwa wypowiadania się w tej samej sprawie przez dwa sądy. Jeżeli jednak organ nadzoru działa nieprawidłowo tj. mimo podjęcia uchwały przez właściwą radę gminy organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze (jak w niniejszej sprawie), to sąd okręgowy kontroluje meritum sprawy (dokonuje kwalifikacji postępowania Burmistrza) oceniając uchwałę rady gminy, zaś sąd administracyjny wypowiada się w sprawie administracyjnej, tj. ocenia zarządzenie zastępcze, ale bez formułowania oceny na temat zgodności postępowania Burmistrza z przepisami ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Skoro zaskarżenie zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, gdyż zarówno rozstrzygnięcia nadzorcze, jak i zarządzenia zastępcze są objęte kognicją tego sądu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 r., III SA/Kr 537/04 stwierdził, że niedopuszczalne było wydanie zarządzenia zastępczego (z uwagi na podjęcie uchwały przez Radę właściwą w sprawie), więc należało uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego. B. Nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że wydane zarządzenie zastępcze nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego, to organ nadzoru nie był upoważniony do stwierdzania nieważności uchwały o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. Należy mianowicie wziąć pod uwagę dwie odrębne reguły porządku prawnego, które funkcjonują równolegle, a odpowiednie przepisy należy tak interpretować, aby nie kwestionować obowiązywania jakichkolwiek przepisów regulujących te instytucje prawne. Z jednej strony organu nadzoru jest zobowiązany oceniać wykonywanie przez organy samorządowe ich zadań i kompetencji. W tym zakresie Wojewoda może stwierdzać nieważność uchwał Rady Miejskiej w [...] bądź zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z drugiej strony Gmina jest upoważniona do skarżenia do sądu administracyjnego aktów nadzoru. Uchwała jest więc integralną częścią procedury wnoszenia skargi, a nie częścią wykonywania zadań Gminy określonych prawem materialnym i procesowym. Odrębności tych dwóch instytucji (nadzoru nad gminą i skargi gminy na akty nadzoru) odpowiada regulacja ustawowa kompetencji nadzorczych, które mogą prawidłowo funkcjonować pod warunkiem, że akty nadzoru nie będą wkraczać w prawo gminy do zaskarżania aktów nadzoru. Właśnie po to jest skarga gminy do sądu administracyjnego, aby to sąd (a nie organ nadzoru) ocenił trafność zarzutów gminy na akt nadzoru. Sądowa ochrona samodzielności gminy polega w szczególności na prawie gminy do zaskarżania aktów nadzoru i nadzór nie może tego dostępu do sądu niweczyć swymi działaniami. Zarządzenie zastępcze jest odmianą aktów nadzoru (art.98a ust.3 ustawy o samorządzie gminnym), dlatego zarządzenie zastępcze podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego powodu skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, że niedopuszczalna jest taka interpretacja art.91 ust.2a ustawy o samorządzie gminnym, która zamykałaby gminie drogę do sądu. Dlatego stwierdzanie przez Wojewodę [...] nieważności uchwały o wniesieniu skargi na akt nadzoru jest wkroczeniem przez organ nadzoru w zakres kognicji sądu administracyjnego, gdyż to do sądu należy ocena dopuszczalności i zasadności skargi. Nawet sąd odrzucając skargę z uwagi na jej niedopuszczalność (art.58 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie stwierdza nieważności uchwały o zaskarżeniu. Sąd podziela więc ocenę skarżącej Gminy, że organ nadzoru przekroczył swe kompetencje do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. C. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692).