III SA/Kr 687/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Piotr Lechowski (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego J. B. Kancelaria Radcy Prawnego, ul. [...] koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązujące w dniu orzekania o tych opłatach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. K. S. postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta Nr: [...] z dnia [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej postanowienia organu odwoławczego powołano przepis art. 134, art. 141 i 144 kpa w związku z art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027). W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia 1 stycznia 2006 roku A. K. S. wniósł o przywrócenie stanu poprzedniego granicy ulicy [...] w P. Burmistrz Miasta postanowieniem Nr: [...] z dnia [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granic nieruchomości położonej w Gminie [...] obręb [...], obejmującej działkę nr [...], stanowiącą własność A. K. S. względem nieruchomości sąsiedniej obejmującej działkę nr [...] jako stanowiącej własność Gminy. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zostało ono wszczęte na wniosek A. K. S. Podkreślił także, iż termin ustalenia przebiegu granic w/w nieruchomości, wyznaczy wykonawca czynności rozgraniczeniowych. Ponadto organ zawarł pouczenie, że na to postanowienie zażalenie nie służy. A. K. S. w piśmie z dnia 23.03.2007 r. – stanowiącym zażalenie na inne postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] o odmowie zawieszenia wszczętego postępowania rozgraniczeniowego w/w działek – wniósł równocześnie o uchylenie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia [...] znak: [...]. Z tego też względu oraz z uwagi na zawarte zastrzeżenia, SKO potraktowało pismo to również jako zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...], znak: [...]. Skarżący w piśmie tym zaznaczył, bowiem iż składając pismo datowane na 1.01.2006 r. nie miał intencji wszczynania nowego postępowania rozgraniczeniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując zażalenie A. K. S. wskazało, iż przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące rozgraniczenia nieruchomości, nie przewidują wniesienia zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania w tych sprawach. W opinii organu art. 30 ust. 4 w/w ustawy stanowi bowiem jednoznacznie: "na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie". Zastrzeżenia w tym względzie strony mogą składać w odwołaniach od wydanych w sprawie decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie z wnioskiem stwierdzenie niezgodności obydwóch wyżej wymienionych postanowień z prawem i uchylenie wniósł A. K. S. W uzupełniającym wnioski skargi piśmie z dnia 2.10.2008 r. ustanowionego dla skarżącego w trybie prawa pomocy adwokata, zawarto ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...]. W uzasadnieni skargi podkreślił, iż nie kwestionuje prawa Burmistrza Miasta do wszczynania postępowań rozgraniczeniowych nieruchomości w każdym czasie i w każdym miejscu gminy, którą administruje. Jednakże w opinii skarżącego uprawnienia te wynikające z Prawa geodezyjnego, odnoszą się jedynie do sytuacji gdy postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości podejmuje wyłącznie z własnej inicjatywy oraz, gdy wydaje takie postanowienia wyłącznie z urzędu. Wskazał również, iż nie można traktować jako formalnego wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, jego pisma z dnia 01.01.2006 roku bowiem w tym piśmie nie użył takiego sformułowania. Wskazuje także, że gdyby Burmistrz Miasta miał wątpliwości co do jego intencji zawartych w tym piśmie, powinien zażądać doprecyzowania o załatwienie jakiej sprawy się zwrócił. Stwierdził także, iż składając pismo miał intencję aby sprawę przebiegu granicy działki nr [...] względem drogi gminnej nr [...] załatwić na drodze ugody. A. K. S. zaznaczył także, iż Burmistrz Miasta w sprawie przedmiotowego pisma z dnia 02.01.2006 r. pozostawał przez wiele miesięcy bezczynny, ograniczając się jedynie do wielokrotnie ponawianych pism w których informował o przedłużaniu się postępowania i wyznaczał kolejne, nowe terminy do załatwienia sprawy. Skarżący szczegółowo opisał także poprzednie postępowanie w sprawie rozgraniczenia parcel, z których powstała działka [...] oraz z jego zażalenia na bezczynność organu, która została przez SKO uznana za nieuzasadnioną. Powyższe okoliczności miały w opinii skarżącego uzasadniać fakt, iż jego pismo nie miało na celu zainicjowanie nowego postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. Skarżący podkreślał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] uchylającej decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] rozgraniczającą parcele katastralne [...], [...] i [...], z których powstała działka ewid. [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia zawarło stwierdzenie, że granice działki [...] względem działki [...] ustalono w 1985 r. operatem [...], a postępowanie w tym zakresie umorzono decyzją Burmistrza Miasta z [...] znak [...] i sugerowało Burmistrzowi potraktowanie pisma skarżącego z dnia 1.01.2006 r. jako nowego wniosku w przedmiocie rozgraniczenia w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przyczyniając się w ten sposób, do podjęcia przez Burmistrza postanowienia z [...] o umorzeniu postępowania. Nadto w uzupełniającym skargę piśmie wyrażono stanowisko, że ponieważ skarżący w przeszłości poniósł koszty postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostało zakończone decyzją o rozgraniczeniu, to Burmistrz Miasta winien z urzędu wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe, a nie obciążać skarżącego ponownie kosztami. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji wskazał także, iż stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na zaskarżone postanowienie oznacza, iż SKO nie dokonywało oceny merytorycznej postanowienia Burmistrza Miasta. Ocena taka zdaniem SKO byłaby możliwa gdyby zażalenie na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego było dopuszczalne. Stosownie jednak do art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. SKO wskazało także, iż zarzuty podniesione w skardze w całości odnoszą się do treści postanowienia Burmistrza Miasta z dnia [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...]. Nie dotyczą natomiast w ogóle zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej ustawa ppsa – przedmiotem kognicji Sądu wywołanej skargą jest kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem. W sprawowaniu tej kontroli stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż jest ono zgodne z prawem, co skargę czyni bezzasadną. Rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6 (art. 29 in.) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta) z urzędu lub na wniosek strony. Przepis ust. 2 art. 30 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeśli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Taka regulacja wskazuje, iż zasadą jest przeprowadzanie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek. W myśl przepisu art. 30 ust. 4 ustawy na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Skarżący nie kwestionuje stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...], że jego pismo z dnia 23 marca 2007 r. stanowiące zażalenie na "decyzję", a w istocie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] odmawiające zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego, zarazem obejmowało zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] znak [...], którym z powołaniem na przepis m.in. art. 30 ust. 1 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Organ ten, na wniosek skarżącego wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy nieruchomością skarżącego stanowiącą działkę [...] a nieruchomością sąsiednią - działką ewid. Nr [...]. Zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 § 2, pkt 6 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest organem wyższego stopnia względem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu samorządu terytorialnego i służyła mu kompetencja do stwierdzenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Burmistrza wszczynającego postępowanie rozgraniczeniowe. Niedopuszczalność, zażalenia na postanowienie wszczynające postępowanie w sprawie rozgraniczenia jest wyraźnie stwierdzona art. 30 ust. 4 ustawy, którego treść przytoczono w doręczonym skarżącemu postanowieniu Burmistrza Miasta z [...]. W świetle przepisu art. 126 kpa nie było również przesłanek do potraktowania zawartego w piśmie skarżącego z 23 marca 2007 r. wniosku "o uchylenie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z dnia [...]" jako wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W myśl bowiem art. 126 kpa, tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się m.in. odpowiednio przepisy art. 156-159 kpa. Stwierdzenie zatem nieważności postanowienia Burmistrza (wójta, prezydenta miasta) w przedmiocie wszczęcia na wniosek strony postępowania o rozgraniczenie, a zatem postanowienia, od którego zażalenie nie przysługuje, nie jest dopuszczalne. Jeśli zatem strona nie chce kontynuowania postępowania o rozgraniczenie wszczętego na jej wniosek , może wniosek cofnąć, a postępowanie ulega umorzeniu na zasadach określonych art. 105 § 2 kpa. Dokonana w granicach sprawy przez Sąd, kontrola zgodności z prawem obejmuje również ocenę, czy nadanie przez Burmistrza Miasta pismu skarżącego z dnia 1 stycznia 2006 r. zatytułowanemu jako "wniosek o przywrócenie stanu poprzedniego granicy ulicy [...] w P." charakteru wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania o wzajemne rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki [...] i [...], było prawidłowe i dokonane bez potrzeby wcześniejszego wyjaśnienia przez skarżącego rzeczywistych intencji pisma. W sprawie poza sporem jest, co potwierdza przedłożony przy skardze odpis decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...], że Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej objętą księgą wieczystą [...], działkę [...] własności Gminy względem nieruchomości sąsiednich, a w tym m.in. działki [...] własności skarżącego, jako bezprzedmiotowego. Przedmiotem rozstrzygnięcia w/w decyzji SKO z [...] jest umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem A. S. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] wobec cofnięcia odwołania pismem z 20.10.2003 r. Sam skarżący potwierdza w swym zażaleniu (k. 31 akt adm.) przymiot ostateczności i prawomocności decyzji z dnia [...]. Zarazem z akt administracyjnych wynika, że Burmistrz Miasta kolejną decyzją z dnia [...] znak [...] (k. 15 akt sądowych) z powołaniem na przepisy m.in. art. 8 ust. 1 i 9 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, kontynuując postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 1985 r. orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] obj. Kw. [...] własności skarżącego, a powstałej z parcel katastralnych [...], [...], [...], z nieruchomościami sąsiednimi, a w tym z działką [...] własności Gminy. Rozpoznając odwołanie skarżącego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] [...] (k. 12 akt adm.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że już w decyzji z [...] organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie między tymi nieruchomościami i sugerując potraktowanie pisma skarżącego z 1.01.2006 r. jako wniosku nowego o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działkę [...] z działką [...]. W chwili zatem wydania przez Burmistrza Miasta postanowienia z dnia [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego między w/w nieruchomościami, istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja tego Organu z dnia [...], umarzająca wcześniej wszczęte postępowanie o rozgraniczenie m.in. tych nieruchomości, natomiast uchylona była decyzja z dnia [...] orzekająca w tym samym przedmiocie, co do którego postępowanie prawomocnie umorzono. W tych okolicznościach miał Burmistrz Miasta jako organ właściwy do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie, podstawę do potraktowania pisma skarżącego z dnia 1 stycznia 2006 r. jako nowego wniosku o rozgraniczenie tych samych nieruchomości. Należy też zauważyć, iż sam skarżący przydaje temu pismu różne intencje. W piśmie z dnia 20 lutego 2007 r. (k. 17 akt adm.) wyjaśnia, że nie składał wniosku o rozgraniczenie, a intencją złożonego 2 stycznia 2006 r. (data wpływu) wniosku "o przywrócenie stanu poprzedniego granicy ul. [...] w P." było spowodowanie zakończenia rozgraniczenia rozpoczętego [...] 1985 r. zawarciem ugody. Równocześnie wnioskiem z 14 lutego 2007 r. (k. 18) wniósł o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego i zaskarżył odmowę zawieszenia postępowania. Z kolei w piśmie z dnia 23 marca 2007 r. potraktowanym jako zażalenie na postanowienie w przedmiocie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, podnosi skarżący, że "nie było jego intencją, aby w wyniku wniosku z 1.01.2006 r. zostało wszczęte nowe postępowanie rozgraniczeniowe, a w szczególności aby zostało dokończone postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte jeszcze [...] 1985". Z tych przyczyn na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w I punkcie sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie przyznania zwrotu kosztów udzielonej nieopłaconej pomocy prawnej oparto na przepisie art. 250 ustawy.