III SA/Kr 687/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Maria Zawadzka Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala. lII SA/Kr 687/13 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 30 kwietnia 2013r znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz.U. z 2013 r., poz. 267 dalej zwanym kpa) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne kartograficzne (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.dalej zwanym p.k.g.), oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz.454) - po rozpatrzeniu odwołania Z.G. od decyzji Starosty W. z dnia 30 stycznia 2013 r. znak: [...] , którą to decyzją odmowiono aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w zakresie dziatki nr [...] - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i równocześnie orzekł o odmowie wydzielenia z dziatki nr [...] części dawnej parceli gruntowej nr [...] . Organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Z.G. pismami z 28.07.2012r. i 25.09.2012r. zwróciła się z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w zakresie działki nr [...] przez wyodrębnienie z tej działki ewidencyjnej o nieuregulowanym stanie prawnym części, która wg wnioskodawczyni odpowiada części byłej parceli nr [...] , a następnie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków jej właścicieli - następców prawnych po S.O. i J.O. Starosta W. decyzją z dnia 30 stycznia 2013 r. znak: [...] orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. polegającej na zmianie własności części działki [...] i wynikającej z tego faktu zmianie przebiegu jej granic, bądź wydzielenia części działki [...] stanowiącej część dawnej działki parcelacyjnej nr [...] .W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków jest możliwe na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, natomiast te nie przewidują możliwości wydzielenia nowej działki ewidencyjnej w oparciu tylko o plany parcelacyjne, o co faktycznie wniosła skarżąca. Zdaniem organu dokonanie w ewidencji gruntów i budynków korekt granic działek prowadziłoby do zmiany uwzględnionych dotąd w ewidencji gruntów i budynków skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej - aktu własności ziemi nr [...] z dnia 16.05.1975r. oraz aktu notarialnego Rep. [...] z dn.14.04.1983 r. " (umowa darowizny nieruchomości przez Z.G. c. J.O. i S.O . M.G. ). Starosta W. podkreślił w decyzji, iż ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno - techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Od tej decyzji Z.G. złożyła odwołanie, podnosząc argumenty jak we wniosku, twierdząc, że części obecnej drogi [...] powstała na działce rodziców, która była integralną częścią działki parcelacyjnej nr [...] .Stwierdziła, że spadkobiercy odziedziczyli działki w granicach wg mapy katastralnej i faktycznego użytkowanego gruntu przez rodziców. Uważa, że w oparciu o akt notarialny z dnia [...] .1959 r. Nr Rep. [...] Starostwo Powiatowe winno skorygować zapisy ewidencji gruntu tak, aby były one zgodne ze stanem prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując odwołanie stwierdził, że podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 p.g.k., oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, a także opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera, bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, a także właścicieli tych nieruchomości. Organy ewidencyjne rejestrują, więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii kształtu czy powierzchni działki ewidencyjnej. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można żądać ustanowienia nowego stanu faktycznego, niepotwierdzonego ostatnio dokonanymi wpisami, na podstawie stosownych dokumentów. Dodatkowo organ II instancji powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/09, w którym Sąd uznał, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan ten został stwierdzony późniejszym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Powyższe stanowisko w pełni podziela organ odwoławczy. Organ ustalił, że w 1947 r. na terenie obrębu B. została przeprowadzona parcelacja. Na mapie katastralnej figurowały parcele gruntowe: [...] i [...] . Zgodnie z planem klasyfikacyjnym rozparcelowanego majątku B., sporządzonym w związku z przeprowadzeniem Reformy Rolnej w Powiatowym Urzędzie Ziemskim w W. , z części parcel gruntowych nr [...] i [...] powstała m.in. działka nr [...] , na którą wydano dokument nadania ziemi Nr [...] na rzecz A.S.. Powierzchnia działki nr [...] wynosiła wówczas 1,5 ha. Zmiany wynikające z parcelacji nie zostały ujawnione na mapie katastralnej, jak również w późniejszym okresie nie zostały ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi B. W 1967r. został wykonany operat pomiarowy z ustalenia stanu władania - KERG [...] . Operat pomiarowy posłużył do założenia ewidencji gruntów wsi B. Założenie jednolitego systemu katastralnego następowało w oparciu o dekret o ewidencji gruntów i budynków z 1955 r. oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20.02.1969r. - zasady i sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz sporządzania wykazów gruntów - ustalenie stanu władania następowało na podstawie dokumentów przedłożonych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu. W razie niemożności dokonania ustalenia stanu władania w powyższy sposób, do protokołu przyjmowane były oświadczenia stron, poświadczone przez przedstawicieli wsi, biorących udział przy sporządzaniu protokołu ustalenia stanu władania. Ewidencja gruntów została zatwierdzona obwieszczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dn. 26.10.1971 r. (Dz.Urz. WRN nr 10 poz. 119) w sprawie założenia ewidencji gruntów m.in. dla wsi B. Zgodnie z wykazem zmian za rok 1967 r., załączonym do operatu pomiarowego z ustalenia stanu władania wykonanego w 1967r. [...] , a sporządzonego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w K. - wynika, że: działka nr [...] o powierzchni 6,5463 ha podzieliła się na działki: nr nr [...] (o pow. 0,1510 ha), natomiast działka nr [...] o powierzchni 3,1402 ha podzieliła się na działki: nr nr [...] . Z protokołu ustalenia stanu władania :działka nr [...] została wpisana na rzecz S.O. ,natomiast działka nr [...] została wpisana na rzecz Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. , Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Zatem od założenia ewidencji gruntów wsi B. w Rejestrze Gruntów ujawniony jest wpis działki nr [...] o pow. 0,1510 ha. Dnia 16.05.1975 r. został wydany Akt Własności Ziemi Nr [...] , z którego wynika, że właścicielami działek nr [...] i [...] byli S.O. i J.O. W protokole z przesłuchania stron i świadków odnotowano zeznanie S.O. , iż działki [...] i [...] zostały nabyte aktem notarialnym Rep. [...] dn.11.06.1959r. i cyt. " akt ten jest nieaktualny gdyż jest wpisany numer działki nieaktualny i powierzchnia też."Pod ww. protokołem są podpisy stron i świadków. Zatem jest to dowód, że właściciele nabytej aktem notarialnym Rep. [...] działki parcelacyjnej nr [...] byli w pełni świadomi faktu, iż parceli [...] odpowiadają działki ewidencyjne nr [...] i [...] . Następnie działka nr [...] operatem [...] z dn. 25.03.1983 r. podzieliła się na działki nr [...] i [...] . Następnie działka nr [...] operatem [...] z 1.10.1991r.podzieliła się na działki nr nr [...] . W trakcie sporządzania tych operatów zostały zamierzone i zastabilizowane punkty graniczne pomiędzy działką nr [...] , a nowo powstałymi działkami: [...] , a później nr nr [...] . W protokołach granicznych sporządzonych w terenie, w przypadku obu ww. operatów, widnieją podpisy stron (w tym również Z. G.), co wskazuje na zgodne oświadczenia woli osób, które brały udział w czynnościach na gruncie. Obecnie w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B. działka nr [...] figuruje, jako będąca we władaniu Gminy K. (drogi), brak wpisu właściciela. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego w W. Wydział Ksiąg Wieczystych [...] z dn. 4.12.2012 r., w którym Sąd zaświadcza, że własność nieruchomości objęta zbiorem dokumentów [...] Gm. Kat. B. obejmowała m.in. działkę nr [...] , (z której później powstała działka nr....), i wpisana była na rzecz: Skarbu Państwa - na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dn. 20.01.1947 r. [...] oraz zaświadcza, że dla działki nr [...] położonej w B. nie można ustalić stanu własności. W związku z powyższym dla działki nr [...] do dnia dzisiejszego nie uregulowano stanu prawnego poprzez założenie księgi wieczystej. Od założenia ewidencji gruntów i budynków obowiązują nowe oznaczenia działek, (pierwotnie działka nr [...] , obecnie m.in. działki nr: [...] jak również działka nr [...] ) - powstałe w wyniku pomiarów bezpośrednich i o obliczonych powierzchniach na podstawie tych pomiarów. Nie istnieje już działka pierwotna nr nr [...] oraz tym bardziej nie istnieje parcela nr, [...] (która nigdy nie była ujawniona w operacie ewidencyjnym i nie była zamierzona na gruncie). Nie ma możliwości korygowania powierzchni obecnie obowiązujących działek bez przedłożenia aktualnych dokumentów, na podstawie, których wprowadza się udokumentowane zmiany do operatu ewidencyjnego. Starosta wzywał wnioskodawczynię o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która potwierdzałaby wnioskowaną zmianę (pismo z 31.08.2012r. [...] ). Dokumentacja taka nie zastała przedstawiona. W toku całego prowadzonego postępowania strona nie przedłożyła żadnego opracowania geodezyjnego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych, który odnosiłby się do aktualnie obowiązujących oznaczeń działek ewidencyjnych i jednocześnie byłby potwierdzeniem żądań wnioskodawcy. Zatem zdaniem organu II instancji odmowa wprowadzenia zmian w zakresie działki nr [...] przez Starostę jest uzasadniona, aczkolwiek sentencja decyzji Starosty W. z dnia 30 stycznia 2013 r. znak: [...] jest niepoprawnie sformułowana. Starosta orzekł o "odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. polegającej na zmianie własności części działki [...] ", podczas gdy jak wykazano powyżej działka nr [...] ma nieuregulowany stan prawny i brak jest ujawnionego wpisu właściciela działki w operacie ewidencyjnym, zatem nie można było orzekać o zmianie właściciela, lecz o odmowie ujawnienia właściciela. Ponadto użyte w drugiej części sentencji decyzji słowo "bądź" wynikającej z tego faktu zmianie przebiegu jej granic, bądź wydzielenia części działki [...] stanowiącej część dawnej działki parcelacyjnej nr [...] - jest niewłaściwe, gdyż jak wynika z uzasadnienia decyzji odmowa dotyczy łącznie obu żądań wnioskodawcy. Jednakże nieprecyzyjne sformułowanie sentencji decyzji, przy prawidłowym jej uzasadnieniu i udokumentowaniu sprawiło, że organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wydzielenia z działki nr [...] części dawnej parceli gruntowej nr [...] oraz o odmowie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków właściciela działki nr [...] . W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z.G. zarzuca organom naruszenie prawa. Podniosła, iż jej rodzice byli właścicielami byłej parceli nr [...] , a w chwili nabycia działki nr [...] , nie było żadnej drogi, droga (działka [...] ) powstała dopiero w 1982r. Natomiast rodzice składając oświadczenie do protokołu uwłaszczeniowego uważali, że działki nr nr [...] odpowiadają całej parceli [...] . W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej, jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się ich właściciela. O tym natomiast, kto jest właścicielem danego gruntu rozstrzyga się na podstawie tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami prawa osób do gruntów uwidacznia się w ewidencji na podstawie następujących tytułów: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. A zatem, wpisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter pochodnych informacji o właścicielu gruntu, które wynikają z wyżej wymienionych tytułów. Zdaniem Sądu organ słusznie zaznaczył, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, natomiast samodzielnie nie mogą rozstrzygać czyichkolwiek uprawnień do gruntu. Postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntu bez istnienia któregoś ze wspomnianych wyżej tytułów. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich do gruntu bez powołania się na któryś z tytułów wymienionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia.. W ocenie Sądu odmowa wydzielenia z dziatki nr [...] części dawnej parceli gruntowej nr [...] jest uzasadniona. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Z.G. wystąpiła o wprowadzenie zmiany w rejestrze gruntów i budynków dotyczącej powyższej nieruchomości poprzez wydzielenie części działki i wpisanie, jako właścicieli osób fizycznych spadkobierców S.O. i J.O. Sąd podziela stanowisko organu, że nie można dokonywać zmian w ewidencji na podstawie dokumentów sprzed kilkudziesięciu lat, po których pojawiły się kolejne tytuły własności nie zakwestionowane w odpowiednim trybie przewidzianym przez prawo. W tym przypadku w aktach sprawy znajduje się wydany Akt Własności Ziemi Nr [...] , z którego wynika, że właścicielami działek nr [...] i [...] byli S.O. i J.O. akt notarialny [...] (darowizna działek [...] ) . Akty te nie obejmowały działki [...] , a od 1967r. kiedy został wykonany operat pomiarowy z ustalenia stanu władania - [...] . i założona ewidencji gruntów wsi B. istniała ta działka. Wówczas to działka nr [...] o powierzchni 6,5463 ha podzieliła się na działki: nr nr [...] (o pow. 0,1510 ha), , natomiast działka nr [...] o powierzchni 3,1402 ha podzieliła się na działki: nr nr [...] . Zatem wówczas istniała już wyodrębniona działka [...] i nie miała uregulowanego stanu własności. Od założenia ewidencji gruntów i budynków obowiązują nowe oznaczenia działek, (pierwotnie działka nr [...] , obecnie m.in. działki nr: nr nr [...] jak również działka nr...) - powstałe w wyniku pomiarów bezpośrednich i o obliczonych powierzchniach na podstawie tych pomiarów. Należy zauważyć, że granica działki nr nr [...] jest granicą sporną. Organ wzywał skarżącą o przedłożenie dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która potwierdzałaby wnioskowaną zmianę. Dokumentacja taka nie zastała przez skarżącą przedstawiona, nie przedstawiła także tytułu własności do przedmiotowej działki. Zatem niedostarczenie przez wnioskodawcę Z.G. dokumentów, określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia, stanowiących podstawę do wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów oraz nieposiadanie przez organ takich dokumentów uzasadniało odmowę wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji. Zmian w zakresie tytułów własności dokonuje się w ewidencji gruntów na podstawie orzeczeń, które obrazują aktualny stan prawny danej nieruchomości. Nie można dokonywać zmian na podstawie domniemań jak przebiegały granice parceli [...] , które zresztą nie zostały wyznaczone, przynajmniej nie ma to dowodów. Podstawę danych ewidencyjnych stanowi ostatni wydany dokument przewidziany przepisami prawa. Niedostarczenie przez wnioskodawczynię dokumentów, określonych § 12 ust. 1 rozporządzenia, stanowiących podstawę do wprowadzenia żądanej zmiany w ewidencji gruntów oraz nie posiadanie ich przez organ uzasadnia odmowę wprowadzenia takiej zmiany. Wobec powyższych okoliczności nie jest dopuszczalne zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawczyni, ponieważ nie odzwierciedlałoby to aktualnego stanu prawnego przedmiotowej działki. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddalił skargę