III SA/Kr 691/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Sp. z o.o. w S na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 lutego 2021 r., nr: [...], w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Sp. z o.o. w S kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 13 lutego 2020 r. na ul. Ż we W zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki Mercedes - Benz o nr rej. [...]. Samochodem kierował K. B., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem gleby, ziemi (ładunek podzielny) w imieniu A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S (dalej: strona skarżąca, skarżąca spółka). Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z 13 lutego 2020 r. W wyniku powyższego, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] 2020 r., nr [...], nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 2.000,00 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie Ip. 10.2.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: u.t.d.), a to dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona, powyżej 5% do mniej niż 10%. W odwołaniu od decyzji zarzucono naruszenie art. 92a ust. 1, 7 i 11 oraz lp. 10.2.2 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stwierdzenie naruszenia musi skutkować nałożeniem kary administracyjnej, podczas gdy spełnienie przesłanek wynikających z art. 92 c pozwala na umorzenie postępowania mimo stwierdzonych naruszeń. Ponadto w ocenie strony zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na zaniechaniu czynności celem ustalenia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, zasad wynagradzania w przedsiębiorstwie skarżącej, art. 80 k.p.a., przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, art. 6 i 8 k.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem strony zapewniła ona kierowcy właściwą organizację i dyscyplinę pracy, organizuje dla kierowców cykliczne szkolenia, jak i prowadzi ciągłą kontrolę nad pracą kierowców. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z 2 lutego 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Organ wskazał na fakt naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. GITD uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na stwierdzenie rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym opisanym w treści protokołu kontroli drogowej będącego dokumentem urzędowym i stanowiącego podstawowy dowód w sprawie, a tym wskazanym w decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Mianowicie z protokołu kontroli nr [...] z 13 lutego 2020 r. wynika, iż doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,1 t, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej wielkości o 12,81%, a w konsekwencji skutkuje nałożeniem na stronę kary administracyjnej zgodnie z Ip. 10.2.3 z załącznika nr 3 u.t.d. w wysokości 5.000 zł. Natomiast w decyzji nr [...] organ nałożył na stronę karę w wysokości 2.000 zł z Ip. 10.2.2 z załącznika nr 3, za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 2,1 t - 6,17 %. Zgodnie zaś z § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia z dnia 24 grudnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2560, dlaj : rozporządzenie), dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie może przekroczyć maksymalnej masy całkowitej określonej przez producenta. Z dowodu rejestracyjnego samochodu ciężarowego marki Mercedes - Benz o nr rej. [...], wynika, że F.l - maksymalna masa całkowita pojazdu (Maksymalna masa całkowita pojazdu jest największą technicznie dopuszczalną masą całkowitą pojazdu wynikającą z jego konstrukcji i wykonania, określoną przez producenta) wynosiła 40000 kg, F.2 - dopuszczalna masa całkowita pojazdu 32000 kg, a F.3 - dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów 40000 kg. Zatem dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego samochodu ciężarowego wynosi 32000 kg. W związku z powyższym zachodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz na wysokość nałożonej na stronę kary administracyjnej. W sprzeciwie do sądu administracyjnego skarżąca spółka zarzuciła naruszenie: - art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji pogarszającej sytuację strony, podczas gdy norma ww. przepisu ustanawia zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się; - art. 6 oraz art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało utratą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. W konsekwencji skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw GITD wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu błędna ocena stanu faktycznego, a co za tym idzie jego niewłaściwa interpretacja w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa, stanowi naruszenie przepisów postępowania i niewątpliwie ma istotny, bezpośredni wpływ na wynik postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że nie naruszył art. 139 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy, a organ II instancji wskazał jedynie na rozbieżności, które mają istotny wpływ na wynik postępowania i winny zostać wyjaśnione przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednakże braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. (przeprowadzenie postepowania dowodowego uzupełniającego przez organ II instancji lub organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego). Tym samym, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki badanej sprawy nie uzasadniały zastosowania przez GITD przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą dla uchylenia decyzji organu I instancji - Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] 2020 r., nr [...], była dostrzeżona przez organ odwoławczy rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym opisanym w treści protokołu kontroli drogowej, a tym wskazanym w decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Mianowicie z protokołu kontroli nr [...] z 13 lutego 2020 r. wynika, że doszło do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,1 t, co stanowi przekroczenie dopuszczalnej wielkości o 12,81%, a w konsekwencji skutkuje nałożeniem na stronę kary administracyjnej zgodnie z Ip. 10.2.3 z załącznika nr 3 u.t.d. w wysokości 5.000 zł. Natomiast w decyzji I instancji organ nałożył na stronę karę w wysokości 2.000 zł z Ip. 10.2.2 z załącznika nr 3, za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 2,1 t - 6,17 %. W ocenie Sądu GITD nie wykazał, że w sprawie pozostał do wyjaśnienia zakres, którego nie można było usunąć poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, albo przez ten organ, albo w ramach zlecenia organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy niezasadnie zatem skorzystał z art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek, że GITD bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem niezasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. W przepisie art. 138 § 2 k.p.a., będącego podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej, wyraźnie postanowiono, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał na żadne braki w materiale dowodowym, ale tylko na błędną kwalifikację dokonanego naruszenia przepisów u.t.d., a w konsekwencji na błędnie ustaloną wysokość kary. Potwierdza to również zalecenie organu odwoławczego, w którym nie wskazano jakie okoliczności organ I instancji powinien ustalić, za pomocą jakich środków dowodowych. Wskazano natomiast, że "(...) organ I instancji wydając ponownie decyzję powinien w sposób wyczerpujący odnieść się do argumentacji strony złożonej w toku postępowania, w tym wypełniając normę zawartą w treści art. 107 § 3 k.p.a." Podsumowując, skoro organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana przez niego decyzja organu I instancji jest błędna w takim zakresie, że na podstawie wyników kontroli drogowej (ważenia kontrolowanego pojazdu) organ dokonał błędnej kwalifikacji naruszenia przez skarżącą spółkę przepisów u.t.d., powinien we własnym zakresie dokonać prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, co do którego nie wyraził żadnych wątpliwości. Tymczasem uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie wskazując na potrzebę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, do tego w zakresie przekraczającym możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę, GITD rozpozna ją w całości merytorycznie, przeprowadzając ewentualne postępowanie dowodowe uzupełniające samodzielnie lub zlecając je organowi I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Na ww. koszty składał się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł.